II SA/Wa 1320/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego – oddala skargę – A. K. w styczniu 2016 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), powoływanej dalej jako "uchwała o najmie z 9 lipca 2009 r.", uchwałą z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, odmówił zakwalifikowania powyższego wniosku o najem. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione warunki wymienione w § 4 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., gdyż średni dochód na osobę w gospodarstwie wnioskodawcy i jego żony, w analizowanym okresie, przekroczył kryterium dochodowe. Ponadto wnioskodawcy mieli możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż posiadali lokale mieszkalne, które mogły być na ten cel wykorzystywane (dobrowolnie z nich zrezygnowali przekazując aktami darowizny na rzecz dzieci), a także są właścicielami lokalu niemieszkalnego o powierzchni 93,30 m², którego zbycie, przy obecnych cenach lokali użytkowych na terenie [...], umożliwia zakup mieszkania dla potrzeb gospodarstwa dwuosobowego. Dodatkowo, w ocenie organu warunki mieszkaniowe córki i wnuka wnioskodawcy, nie spowodowałyby nadmiernego zagęszczenia, gdyby wnioskodawcy zamieszkali wspólnie z nimi. Nadto adaptacja pomieszczenia budynku przy ul. [...], które zostało połączone schodami wewnętrznymi z sutereną, która jest obecnie wykorzystywana przez wnioskodawców jako biblioteka domowa, nastąpiła samowolnie, bez zgody urzędu, a więc w sprawie nie mogły mieć zastosowania postanowienia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 ani w § 6 ust. 2 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r. Wnioskodawca wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr. [...] na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Ponadto wniósł o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do zakwalifikowania go wraz z żoną jako uprawnionych do zawarcia umowy najmu w/w lokalu mieszkalnego, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wnioskodawcy i zasądził koszty. Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2569/17) uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie normy art.141 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jawiła się jako dopuszczalna co do zasady, jednakże merytorycznie nieuzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej, jednakże przepisy te nie podlegają zastosowaniu wprost. Przystępując do rozpoznawania sprawy, wobec artykułowanych w pismach strony skarżącej wątpliwości co do tego, który wniosek zainicjował niniejsze postępowanie, należało w pierwszej kolejności nawiązać do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 2569/17). W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia (wskutek którego to wyroku sprawa została przekazana do tut. Sądu w celu ponownego rozpoznania), Sąd kasacyjny przesądził, ze zaskarżona uchwała z [...] sierpnia 2016r. została wydana na skutek rozpoznania wniosku ze stycznia 2016r. (str.4 uzasadnienia). Uwzględniając więc normę art.190 P.p.s.a. w myśl której Sąd, któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, powyższe wątpliwości uznać należało za usunięte przez Sąd II instancji. Przechodząc zaś już do meritum skargi, jej rozpoznawanie należało rozpocząć od rozważenia tego, czy w realiach faktycznych sprawy, w stosunku do wnioskodawcy, znajdowała zastosowanie regulacja § 4 i 6 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, czy też regulacja ta podlegała wyłączeniu. W myśl bowiem § 5 ust.1 pkt 6 w/powołanego aktu prawnego, postanowień § 4 nie stosuje się do osób, które w budynkach lub częściach budynków będących własnością Miasta, w oparciu o zgodę właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń budowlanych, dokonały adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy pomieszczeń lub powierzchni niemieszkalnych na lokale mieszkalne, albo dokonały powiększenia lokalu o przylegające pomieszczenia lub powierzchnie niemieszkalne, a także dokonały adaptacji na pracownię służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Podobne warunki zawiera też § 6 ust.2 w/w normy prawnej zgodnie z którym postanowień ust.1 nie stosuje się do osób, które w budynkach lub częściach budynków należących do Miasta, za zgodą właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń budowlanych, dokonały adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy pomieszczeń lub powierzchni niemieszkalnych na lokale mieszkalne, a także na pracownie służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Tak więc, biorąc pod uwagę to, ze organ swoje negatywne stanowisko wobec wniosku inicjującego postępowanie, wywiódł z norm § 4 i 6 uchwały z lipca 2009 r. oraz uwzględniając to, ze w ocenie skarżącego powyższe przepisy nie powinny być stosowane w sprawie wobec wyłączeń opisanych w § 5 ust.1 § 6 i § 6 ust. 2 to dopiero rozważenie powyższej – kluczowej problematyki – umożliwiało przejście do oceny zasadności merytorycznych konkluzji organu. Odkodowywując zapisy § 5 ust.1 pkt 6 i § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej z 2009 r. tut. Sąd doszedł do przekonania, że dotyczą one wyłącznie takich sytuacji, gdy w momencie dokonywania adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy, strona przeprowadzająca powyższe prace budowlane, dysponowała łącznie : zgodą właściciela budynku na te prace i równocześnie stosownym pozwoleniem budowlanym. Do takiej wykładni uprawnia już sama treść omawianych regulacji odnosząca się do czasu przeszłego (tj. czasu kiedy dokonywano prace budowlane), oraz łącząca fakt przeprowadzenia robót budowlanych, z faktem posiadania zgody właściciela, oraz z faktem posiadania zgody stosownych organów nadzoru budowlanego na prace. Za poprawnością powyższej wykładni literalnej, przemawia w ocenie tut. Sądu również ratio legis omawianych regulacji. Odstąpienie od stosowania wobec stron postępowania, ostrych kryteriów określonych w § 4 i 6, miało stanowić pewnego rodzaju premię, za zgodne z prawem (pozwolenie budowlane) i z dobrymi obyczajami (zgoda właściciela), dokonanie w przeszłości prac budowlanych. Nadto, rozpatrując omawianą problematykę nie sposób abstrahować od tego, że prawodawca w § 5 ust.1 pkt.6 i w § 6 ust.2 odniósł się w sposób wyraźny i stanowczy do faktu udzielenia zgody na roboty budowlane (odpowiednio przez właściciela budynku i organy nadzoru budowlanego) a nie faktu ewentualnej późniejszej i dorozumianej akceptacji dla dokonanych samowolnie w przeszłości prac budowlanych. W związku z powyższym, wbrew stanowisku skarżącego, za odpowiednika w/w zgód, nie sposób uznać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2001r. umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej zabudowie tarasu przynależnego do lokalu nr.2 oraz na połączeniu pomieszczenia w suterenie z lokalem nr.2 oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...]lutego 2002r. zezwalającej skarżącemu na użytkowanie samowolnie zabudowanego tarasu oraz adaptowanego pomieszczenia w suterenie. Powyższe rozstrzygnięcia uwzględniają bowiem jedynie dokonane już w przeszłości zmiany substancji nieruchomości. Z całą pewnością nie stanowią więc wyrazu zgody na przeprowadzenie prac budowlanych (choćby z uwagi na to, ze prace te zostały już wcześniej przeprowadzone). Stąd przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze, prowadziłoby wprost do nieuprawnionej nadinterpretacji przepisów § 5 ust.1 pkt 6 i § 6 ust.2. Stanowiłoby równocześnie swoistego rodzaju przyzwolenie dla bezprawnego i samowolnego ingerowania w cudze nieruchomości. Byłoby także niezrozumiałym (z punktu widzenia zasady legalizmu) premiowaniem osób, które bez zgody właściciela budynku i zgody stosownych organów nadzoru budowlanego, dokonywały robót budowlanych. Reasumując więc, w ocenie tut. Sądu stan faktyczny sprawy nie usprawiedliwiał zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa przepisów § 5 ust.1 pkt 6 i § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej z 2009 r. i w konsekwencji odstąpienia od zastosowania wobec skarżącego norm § 4 i § 6 ust.1 w/w uchwały. W świetle powyższego za zasadne należało uznać wnioski organu zawarte w skarżonej uchwale, iż w odniesieniu do wnioskodawców, można było zastosować normę § 4 pkt 2 uchwały mieszkaniowej z 2009 r. oraz, iż wnioskodawcy nie spełniają przesłanek określone w w/w przepisie uchwały mieszkaniowej z 2009 r. (tzw. kryterium dochodowe). Niespornym w sprawie jest bowiem to, ze średni dochód na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawców przekraczał w badanym okresie minimum dochodowe opisane w § 4 pkt 2 powyższej uchwały. Za słuszne uznać też należało konkluzje organu, iż na przeszkodzie w uwzględnianiu wniosku stoi § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej z 2009 r. zgodnie z którym, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu jeżeli m.in. wnioskodawca i jego małżonek posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki, dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Okolicznością niesporną jest zaś to, ze wnioskodawcy są właścicielami lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] w [...] o łącznej powierzchni użytkowej 93,30 m kwadratowego. Biorąc zaś pod uwagę usytuowanie w/w lokalu oraz jego metraż, jako uprawnione jawiły się konkluzje organu, iż jego zbycie lub wynajęcie mogłoby umożliwić stronie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W tym miejscu wyjaśnić dodatkowo należało, iż wbrew stanowisku zawartemu w skardze, zbycia czy wynajęcia w/w lokalu niemieszkalnego nie uniemożliwia fakt zarejestrowania pod tym adresem przez skarżącego działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie stanowi bowiem obciążenia lokalu, wyłączającego go z obrotu cywilno-prawnego. Żaden z przepisów prawa nie zabrania bowiem zmiany adresu, pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Rozporządzenia powyższym lokalem niemieszkalnym nie uniemożliwia również podnoszona w skardze okoliczność, iż odwiedziny tego lokalu przez żonę skarżącego, traktowane są jako element jej terapii. Taka przesłanka nie została bowiem sformułowana przez prawodawcę w uchwale mieszkaniowej z 2009 r. jako okoliczność wyłączająca stosowanie § 6 ust. 1 pkt 1. Organ administracji, zobowiązany jest zaś do stosowania przepisów obowiązującego prawa. Nie mógł wiec oprzeć swojego rozstrzygnięcia na pozaprawnej argumentacji. Na marginesie dodania wymagało także to, że bez wpływu na poprawność skarżonej uchwały pozostawały podnoszone przez skarżącego względy natury sentymentalnej i emocjonalnej wynikające z faktu wieloletniego zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w [...], jak też z faktu choroby żony. Ta materia, aczkolwiek najzupełniej zrozumiała z punktu widzenia ludzkiego, nie mogła rzutować na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny będąc Sądem prawa, może oceniać skarżone akty jedynie przez pryzmat przepisów prawa. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy przedstawiony we wniosku, oraz przy wykonywaniu tej czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.).