II SA/Wa 1322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2012 r., znak sprawy: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.M. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] lutego 2011 r., znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2011 r., II SA/Wa 1028/11 decyzji Prezesa ZUS z [...] marca 2011 r. We wskazanym wyroku Sąd zarzucił, że organ nie ocenił okoliczności, iż skarżący posiada długi, bo prawie 22 letni okres składkowy i nieskładkowy, oraz, że stał się całkowicie niezdolny do pracy w trakcie zatrudnienia, od którego były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Sąd zalecił zatem rozważenie, czy w tej sytuacji jego nagła choroba nie jest szczególną okolicznością, wskutek której nie mógł wypracować stażu ubezpieczeniowego, który umożliwiłby nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Sąd wskazał także, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący w ostatnim okresie ubezpieczenia był zatrudniony za granicą [...] . Może to pozostawać w związku przyczynowo - skutkowym z brakiem możliwości zatrudnienia w miejscu zamieszkania, który był wskazywany w toku postępowania administracyjnego, jako powód przerw w ubezpieczeniu. Zdaniem Sądu organ, dokonując oceny charakteru tych przerw w dziesięcioleciu przed stwierdzoną u skarżącego całkowitą niezdolnością do pracy, powinien wziąć pod uwagę przebieg ubezpieczenia w tym czasie, a także odnieść to do podnoszonych przez skarżącego trudności na rynku pracy. Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nie znalazł podstaw do zmiany swojego poprzedniego stanowiska. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy o emeryturach i rentach, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Organ zważył, że skarżący na przestrzeni 49 lat życia, na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodnił adekwatny do wieku staż pracy wynoszący łącznie 21 lat, 8 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednak w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy udowodnił tylko 2 lata, 11 miesięcy i 15 dni. W okresach od [...] lipca 1995 r. do [...] listopada 1997 r., od [...] stycznia 1998 r. do [...] maja 1999 r., od [...] maja 2000 r. do [...] marca 2002 r. oraz od [...] listopada 2002 r. do [...] czerwca 2006 r. wystąpiły przerwy, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W okresach tych nie była u skarżącego ustalona całkowita niezdolność do pracy. Oznacza to, że szanse uzyskania pracy przez skarżącego nie były ograniczone ani wiekiem, ani stanem zdrowia. Całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji stwierdzono u skarżącego od [...] lipca 2007 r. Jednocześnie organ zważył, że w wyjątkowych wypadkach możliwe jest rozważenie uznania sytuacji panującej na rynku pracy za okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. W przypadku skarżącego fakt pozostawania bez ubezpieczenia nie wskazuje jednak na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli skarżącego, uniemożliwiające przepracowanie wymaganego okresu w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Organ wziął pod uwagę, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, jak również bez prawa do zasiłku, ale kilkakrotnie tracił status osoby bezrobotnej z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Ponadto uwzględnił, że [...] maja 2000 r. rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy wskutek porzucenia przez skarżącego pracy, a [...] listopada 2002 r. skarżący rozwiązał stosunek pracy na własną prośbę. W świetle powyższego, zdaniem organu, trudno uznać, że skarżący nie wypracował wymaganego okresu niezależnie od swojej woli. Trudna sytuacja na rynku pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją obiektywne przeszkody w kontynuowaniu zatrudnienia, nie może być uznana za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził nadto, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz trudna sytuacja materialna i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2011 r. i przyznanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię, polegającą na niedokonaniu analizy całokształtu okoliczności, a w konsekwencji wyprowadzenie z przepisów chybionych kryteriów i nieprzyznanie prawa do renty. W ocenie wnoszącego skargę, zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem udokumentowany staż pracy (prawie 22 lata) i stan zdrowia uzasadniają przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił, iż obecnie jest osobą sparaliżowaną po wylewie, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, bez środków utrzymania. Skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę, że podczas przerw w zatrudnieniu każdorazowo był zarejestrowany w powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba aktywnie poszukująca pracy. Nie odniósł się także do faktu, że skarżący był zatrudniony poza granicami kraju, pomimo wskazań WSA w Warszawie w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że sam fakt poszukiwania pracy za granicą świadczy o niemożności znalezienia zatrudnienia w kraju. Skarżący zarzucił ponadto, że organ, wbrew wyraźnym wskazaniom Sądu, nie rozważył czy jego nagła choroba nie jest okolicznością szczególną, wskutek której nie mógł wypracować stażu ubezpieczeniowego, uprawniającego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolując decyzję wydaną po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, sąd musi mieć na względzie treść przepisu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania, poprzez treść nowego wyroku, w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do wyrażonej przez sąd w wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, narusza zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ swoje stanowisko powinien w całości prezentować w uzasadnieniu decyzji. Uzupełnianie argumentacji w odpowiedzi na skargę nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem to pismo procesowe nie jest przedmiotem oceny sądu. W rozpoznawanej sprawie Sąd wskazaną powyżej wadliwość stwierdził. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję, nie zrealizował bowiem wszystkich wskazań Sądu, zawartych w wyroku z 24 października 2011 r. W wyroku tym Sąd wskazał m. in., iż organ powinien przeanalizować, czy fakt, iż skarżący w ostatnim okresie ubezpieczenia był zatrudniony za granicą pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z brakiem możliwości zatrudnienia w miejscu zamieszkania. Nakazał również rozważenie czy nagła choroba skarżącego, który ma stosunkowo długi, bo prawie 22 letni okres składkowy i nieskładkowy, nie jest szczególną okolicznością, wskutek której nie mógł wypracować stażu ubezpieczeniowego, umożliwiającego nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że powyższe wskazania nie zostały przez organ zrealizowane. Organ w żadnym zakresie w swoich rozważaniach, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił i nie przeanalizował okoliczności podjęcia przez skarżącego pracy w [...] . Dopiero w odpowiedzi na skargę przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie, które jednak, z przyczyn podanych powyżej, nie mogło być ocenione przez Sąd. I co w sprawie niniejszej najistotniejsze, organ, wbrew jednoznacznym wskazaniom Sądu, ujętym w powyższym wyroku, w jakikolwiek sposób nie odniósł się do nagłej choroby skarżącego. Formułując powyższe wskazania, Sąd miał na względzie potrzebę dokonania analizy nagłej choroby skarżącego, który w chwili udaru mózgu miał 49 lat, w kontekście możliwości uzupełnienia przez skarżącego wymaganego okresu ubezpieczenia, która to możliwość została zniweczona jego nagłą chorobą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony jest pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że śmierć lub też nagłą chorobę można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1336/07, z 14 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1786/07, z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2008/06, z 29 maja 2006 r., II SA/Wa 569/06). Udar mózgu był bowiem niewątpliwie okolicznością niezależną od skarżącego i nie z jego winy wykluczył go z kręgu osób, mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozważenia zatem wymaga, czy w sytuacji, w jakiej znajdował się skarżący istniały warunki, także przy uwzględnieniu jego wieku i brakującego mu okresu ubezpieczenia, do wypracowania uprawnień emerytalnych. Organ w sposób kompleksowy nie dokonał też oceny adekwatności okresu ubezpieczenia skarżącego do lat życia, koncentrując się na przerwach w ubezpieczeniu i oceniając, iż ten brak wymaganego ubezpieczenia nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Ustaleń organu w tym zakresie i wyprowadzonych z nich wniosków Sąd nie kwestionuje. Organ stwierdził, że na przestrzeni 49 lat życia skarżący przez prawie 22 lata podlegał ubezpieczeniu, ale w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udowodnił jedynie 2 lata, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ nie rozważył jednak, jakiego okresu ubezpieczenia zabrakło do uzyskania świadczeń na zasadach ogólnych i nie ocenił tego z punktu widzenia przesłanek do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Zwrócić zatem należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym było wyrażone generalnie akceptowane stanowisko, że przepracowanie dostatecznie długiego okresu, chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, może być uznane za szczególną okoliczność (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10 i powołane tam orzecznictwo). Mając powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykonał wytycznych Sądu, naruszając tym samym przepis art. 153 p.p.s.a., a naruszenie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien mieć na względzie poczynione wyżej uwagi i poddać ponownej, pogłębionej analizie nagłą chorobę skarżącego oraz adekwatności okresu jego ubezpieczenia do lat życia w kontekście okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Powinien także ocenić podjęcie pracy przez skarżącego za granicą w kontekście podnoszonych przez niego trudności ze znalezieniem pracy w miejscu zamieszkania. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów procesu, ponieważ sprawy w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku są wolne od wpisu sądowego, a poniesienie żadnych innych kosztów do momentu zamknięcia rozprawy nie zostało wykazane.