II SA/Wa 1412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Centralna Wojskowa Komisja Lekarska (dalej jako CWKL) orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie § 12 pkt 1 i § 30 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 ze zm.), uchyliła orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej jako RWKL w [...]) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i zarządziła ponowne rozpatrzenie sprawy przez RWKL w [...]. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia CWKL wskazała, iż RWKL w [...] w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2014 r. w pkt 8 orzeczenia rozpoznała u [...] Z. S.: 1) cukrzycę typu II-go (§ 54 pkt 4), 2) okresowy zespół bólowy kręgosłupa lędźwiowo - krzyżowego na podłożu wielopoziomowej dyskopatii i początkowych zmian zwyrodnieniowych (§ 62 pkt 1, § 34 pkt 5, § 34 pkt 2 i 5), 3) nadciśnienie tętnicze łagodne (§ 39 pkt 1), 4) zaburzenia nerwicowe (§ 66 pkt 1), 5) obustronne upośledzenie słuchu wyłącznie w zakresie tonów wysokich (§ 21 pkt 1), 6) kamicę nerkową lewostronną (§ 48 pkt 4), 7) dyslipidemię (§ 60 pkt 1), 8) początkowe zmiany zwyrodnieniowe prawego stawu biodrowego (§ 77 pkt 4), 9) otyłość prostą (§ 1 pkt 7), 10) braki w uzębieniu (§ 24 pkt 1), 11) bliznę po operacyjnym usunięciu torbieli galaretowatej nadgarstka prawego (§ 3 pkt 1). RWKL w pkt. 9 orzeczenia uznała badanego za zdolnego do zawodowej służby wojskowej (kategoria zdrowia "Z" - zał. 1 Grupa II). W pkt 10 orzeczenia RWKL ustaliła związek ze służbą wojskową schorzenia wymienionego w pkt 2 rozpoznania na podstawie przepisów zawartych w zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wykazu chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej oraz chorób i schorzeń, które istniały przed powołaniem do służby wojskowej, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach (Dz. U. Nr 62, poz. 567 ze zm.). RWKL jednocześnie ustaliła, że schorzenia ujęte w pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 pozostaję bez związku ze służbą wojskową. Od orzeczenia z dnia [...] lutego 2014 r. Z. S. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z ustaleniami RWKL w [...] dotyczącymi pkt 9, 10, 11 orzeczenia. Skarżący zarzucił Komisji Rejonowej błąd odnoszący się do kwalifikacji schorzenia ujętego w pkt. 8 ustalonego rozpoznania, ponieważ zgodnie z § 77 pkt. 4 powinna być przyznana kategoria zdrowia "N". Poza tym podniósł, iż schorzenia ujęte w pkt 2 i 8 ustalonego rozpoznania powinny pozostawać w związku ze służbą wojskową na podstawie zał. nr 1 do powołanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2003 r. W ocenie odwołującego, jest on trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej z powodu chorób ujętych w pkt 1, 2 i 8 rozpoznania. Tym samym inwalidztwo spowodowane schorzeniami kręgosłupa i prawego stawu biodrowego powinno pozostawać w związku ze służbą wojskową i powstało ono wskutek chorób z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Skarżący swoje stanowisko uzasadnił znacząco gorszym stanem zdrowia, niż zostało to ujęte w orzeczeniu, a także pracą w magazynie uzbrojenia i elektroniki (duża wilgotność powietrza oraz brak stacjonarnego ogrzewania pomieszczeń, a także konieczność samodzielnego przesuwania i podnoszenia dużych skrzyń). Zasygnalizował, że również praca siedząca za biurkiem przy wypełnianiu dokumentów wpłynęła negatywnie na schorzenie kręgosłupa. Do odwołania Z. S. dołączył dokumenty z leczenia oraz badań diagnostycznych, a także zdjęcia i informacje dotyczące wyposażenia magazynu uzbrojenia i elektroniki. Zespół orzeczniczy CWKL, po zapoznaniu się z nadesłaną dokumentacją orzeczniczo-lekarską, uznał odwołanie za zasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz zarządził ponowne rozpatrzenie sprawy przez RWKL w [...]. W motywach rozstrzygnięcia CWKL podniosła, iż bezpośrednim powodem uchylenia orzeczenia RWKL w [...] stał się słuszny zarzut dotyczący kwalifikacji schorzenia ujętego w pkt 8 ustalonego rozpoznania według § 77 pkt 4. Rozpoznanie początkowych zmian zwyrodnieniowych prawego stawu biodrowego nie oznacza zniekształcenia w obrębie dużego stawu kończyny znacznie upośledzającego sprawność ruchową, na co wskazuje ww. kwalifikacja. W nowo wydanym orzeczeniu RWKL powinna ponownie poddać analizie całość dokumentacji, a zwłaszcza wnioski z konsultacji neurochirurgicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. W razie konieczności powinna wezwać orzekanego i przeprowadzić badania dodatkowe, które ostatecznie rozstrzygną o zdolności lub niezdolności [...] Z. S. do zawodowej służby wojskowej. Z. S. zaskarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie CWKL z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej określenia zdolności do zawodowej służby wojskowej. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2) zd. 1 k.p.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania w sprawie i wydania orzeczenia (decyzji), co do istoty sprawy, tym bardziej, że organ odwoławczy uznał odwołanie za częściowo zasadne, lecz nie skorzystał z uprawnień wynikających z treści art. 136 k.p.a., 2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia organu I instancji, gdy tymczasem organ odwoławczy de facto dokonał merytorycznej oceny postawionych w odwołaniu zarzutów, uznając je za częściowo uzasadnione, 3. art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia ewentualnych dowodów uzupełniających (w wąskim zakresie), co do której to czynności był w pełni uprawniony i nie naruszyłby przy tym zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., skarżący wniósł o uchylenie ww. orzeczenia w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., następuje w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to podczas już wstępnej oceny przeprowadzonej przez organ odwoławczy - dochodzi on do wniosku, że nie jest w stanie dokonać merytorycznej oceny prawidłowości wydanej decyzji, a tym samym również zasadności postawionych w odwołaniu zarzutów, z uwagi na fakt, że wydana w I instancji decyzja - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Każdorazowo, gdy organ odwoławczy decyduje się na zastosowanie tzw. "decyzji kasacyjnej", nie może dokonywać merytorycznej oceny zebranych w sprawie dowodów i wypowiadać się, co do zasadności lub/i braku zasadności zarzutów postawionych w odwołaniu. Podjęcie takiej próby przez organ odwoławczy prowadzi do logicznego wniosku, że nie może on później stosować rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., lecz musi zdecydować się na zastosowanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, w analizowanym przypadku CWKL rozpatrując jego odwołanie od orzeczenia RWKL w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uchybiła w sposób istotny normom prawa procesowego wyrażonym w petitum skargi. Z treści orzeczenia CWKL bowiem w sposób jasny wynika, że organ odwoławczy przeprowadził dogłębną merytoryczną ocenę zasadności postawionych w odwołaniu zarzutów, ocenił je i się do nich ustosunkował, uznając, że część z nich należy uznać za zasadne. Co do niektórych zarzutów nie odniósł się w ogóle, co daje prawo sądzić, że wyraził domniemaną zgodę z postawionymi zarzutami. W odpowiedzi na skargę CWKL wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, iż prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie Centralna Komisja stwierdziła pominięcie istotnych okoliczności faktycznych przez orzekającą RWKL w [...]. Mianowicie, nie zbadano kwestii związku ze służbą wojskową rozpoznanych schorzeń wynikających z dokumentów sprawy, a nieuwzględnionych przez RWKL. Z tej przyczyny Centralna Komisja stwierdziła potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał RWKL w [...] jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, nie przesądzając w żaden sposób o treści dokonanego rozstrzygnięcia. W ocenie Centralnej Komisji, najpierw należało prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, ponieważ merytoryczna ocena prawidłowości orzeczenia organu I instancji powoduje tę konieczność, a więc konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji. RWKL w [..] realizując powyższe zobowiązanie ponownie rozpatrzyła sprawę i wydała nowe orzeczenie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w którym uznała skarżącego za zdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zatem w ocenie CWKL zaskarżone orzeczenie jest w pełni uzasadnione i spełnia przesłankę do jego wydania zakreśloną w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że orzeczenie CWKL nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają pełnego zastosowania, gdyż postępowanie jest regulowane przepisami rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepisy regulujące postępowanie wojskowych komisji lekarskich zawarte w przepisach wykonawczych stanowią lex specialis do ogólnych regulacji zawartych w k.p.a. i w myśl ogólnie przyjętej zasady lex specialis derogat legi generali mają pierwszeństwo przed tymi, ogólnymi regulacjami – patrz wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2227/11 (publik. CBOIS). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie organu odwoławczego wydane na podstawie § 12 pkt 1 i § 30 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 ze zm.). Przy czym zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na art. 138 § 2 k.p.a., choć przepisu tego nie przywołano w zaskarżonym orzeczeniu. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Na gruncie niniejszej sprawy CWKL, taką możliwość organowi odwoławczemu daje § 30 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W świetle przedstawionych powyżej rozważań należy zwrócić uwagę, iż powołany § 30 ust. 2 ww. rozporządzenia, daje organowi II instancji możliwość wydania orzeczenia na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może bowiem przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów. Tak więc dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi jej uzupełnić materiał dowodowy, jak też wydać orzeczenie reformatoryjne, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. (powołane rozporządzenie nie określa prawnej formy rozstrzygnięcia podejmowanego przez komisję lekarską wyższego stopnia). Niemniej jednak dostrzec należy, iż skarżący do odwołania od orzeczenia RWKL z dnia [...] lutego 2014 r. dołączył kopię obszernej dokumentacji medycznej oraz materiał obrazujący środowiskowe warunki pełnionej przez niego służby. Z akt sprawy nie wynika, aby materiały te były dostępne, jak też poddane szczegółowej ocenie RWKL w [...]. Zatem poza oceną organu I instancji pozostał dość obszerny materiał dowodowy (76 kart), a istotny dla rozstrzygnięcia kwestii dalszej zdolności do pełnienia przez skarżącego służby wojskowej ze względu na stwierdzone schorzenia, w szczególności stwierdzonego początkowego zwyrodnienia stawu biodrowego, jak też związku rozpoznanych schorzeń ze służbą. Wobec tego, zdaniem Sądu, uznać należało, że wskazane w zaskarżonym orzeczeniu powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że orzeczenie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w oparciu o niepełny materiał dowodowy i niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można również pominąć, iż w dniu [...] lipca 2014 r. RWKL w [...] w oparciu o całość materiału dowodowego, realizując wytyczne zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej, wydała ponowne orzeczenie w sprawie. Zatem skarżący ma możliwość poddania tej decyzji kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Wobec tego, hipotetyczne uchylenie zaskarżonej decyzji i powrót postępowania do fazy odwoławczej od orzeczenia wydanego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, stanowiłoby działanie na niekorzyść strony, na co nie zezwala art. 134 § 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Reasumując, w ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.