II SA/Wa 1421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Jacek Fronczyk (spr.), , , Protokolant Aleksandra Olczak, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. A. W., powołując się na tryb określony w art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przywrócenie do służby w Straży Granicznej, z której został zwolniony rozkazem dziennym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. nr 78, poz. 462). We wniosku o przywrócenie do służby wskazał na korzystne dla niego rozstrzygnięcie Wojskowego Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] września 2007 r. (sygn. akt [...]), uchylające wyrok Wojskowego Sądu Garnizonowego [...] z dnia [...] września 1991 r. (sygn. akt [...]) i przekazujące sprawę Sądowi Rejonowemu [...] do ponownego rozpoznania, jako Sądowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, mając za podstawę art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazał wniosek A. W. o przywrócenie do służby w Straży Granicznej Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej do rozpatrzenia według właściwości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], stosując art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zwolnienia A. W. ze służby w Straży Granicznej, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił to postępowanie, występując z wnioskiem do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu A. W. ze służby w Straży Granicznej. Po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, mając za podstawę art. 97 § 2 kpa, podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia A. W. ze służby w Straży Granicznej. Następnie, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], stosując art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 kpa, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji – rozkazu dziennego nr [...] pkt [...] ppkt [...], dotyczącej zwolnienia A. W. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 1991 r. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, bowiem orzeczenie sądu karnego, na którym oparto decyzję o zwolnieniu zainteresowanego ze służby, zostało uchylone, a następnie Sąd Rejonowy [...], któremu po uchyleniu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. akt [...] umorzył postępowanie karne. Niemniej jednak w sprawie nie mogło dojść do uchylenia decyzji zwolnieniowej z uwagi na fakt, iż upłynął pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, powodujący, że decyzja ta nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej – w trybie art. 151 § 2 kpa – ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa. A. W. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zainteresowany zarzucił, że decyzja – rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] pkt [...] ppkt [...] nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego do takiej decyzji nie stosuje się ograniczeń czasowych w zakresie możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego i przywrócenia do służby, zważywszy że istnieje korzystne dla niego orzeczenie sądu karnego, które znosi przyczynę zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] był przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 5 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1487/09 i wyrok z dnia 14 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1797/10), a także przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 737/11), które to Sądy uznały, że rozkaz dzienny z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W dacie podjęcia tego rozkazu istniało prawomocne orzeczenie karne, dające podstawę zwolnienia zainteresowanego ze służby. Jego uchylenie i umorzenie postępowania karnego stworzyło z kolei podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Jednakże upływ pięcioletniego okresu od dnia wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego spowodował niemożność jej uchylenia, a jedynie stwierdzenia – na podstawie art. 151 § 2 kpa – że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. W. wniósł o jej uchylenie, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał także, że wyrok, który stał się podstawą zwolnienia go ze służby, był od początku dotknięty wadą prawną, toteż w oparciu o to orzeczenie nie mogło dojść do jego zwolnienia. Tym samym, decyzja zwolnieniowa od początku była nieważna, co winno skutkować przywróceniem go do służby. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno obowiązująca w dniu zwolnienia skarżącego ze służby ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. nr 78, poz. 462) w art. 45 ust. 1 pkt 4 statuowała obligatoryjną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, jak i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) taką przesłankę w przepisie tym przewiduje. Nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej rozstrzygana jest w formie decyzji (art. 36 przedmiotowej ustawy), od której przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a zatem – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – decyzje podejmowane w trybie powyższego przepisu są decyzjami administracyjnymi, w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), i rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...], mocą którego A. W. został zwolniony ze służby, posiada walor decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie kwestię tę należy uznać za przesądzoną, bowiem zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1487/09 i w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1797/10, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 737/11, oceniając ww. rozkaz i jego wprowadzenie do obrotu prawnego, uznały, że jest on decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidziana w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych, a za taką należy uznać decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby, przewiduje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżący, składając swój wniosek z dnia [...] października 2007 r., powołał się w nim na tryb określony w art. 46 obowiązującej w tym dniu ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), domagając się przywrócenia do służby w Straży Granicznej z uwagi na korzystne dla niego rozstrzygnięcie Wojskowego Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] września 2007 r. o sygn. akt [...], uchylające wyrok Wojskowego Sądu Garnizonowego [...] z dnia [...] września 1991 r. o sygn. akt [...] i przekazujące sprawę Sądowi Rejonowemu [...] do ponownego rozpoznania, jako Sądowi właściwemu. Zgodnie z brzmieniem art. 46 ust. 1 obowiązującej w dniu złożenia wniosku, jak i obecnie ustawy o Straży Granicznej, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Przepis ten wskazuje, że w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem, funkcjonariusza przywraca się do służby na stanowisko równorzędne. Warunkiem przywrócenia do służby na równorzędne stanowisko jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem. Zatem decyzja zwolnieniowa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w odpowiednim trybie, by mogło dojść do przywrócenia funkcjonariusza do służby. Jednym z trybów wzruszania decyzji ostatecznych, o których mowa w cyt. art. 16 § 1 kpa, jest zastosowany w niniejszej sprawie tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wskazaną w przepisach prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia tę możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Do przesłanek pozytywnych należą: 1) rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, 2) wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Z kolei przesłanki negatywne to: 1) termin, po upływie którego uchylenie decyzji nie jest możliwe – art. 146 § 1 kpa, 2) treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiada treści decyzji dotychczasowej – art. 146 § 2 kpa. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Istniejący w dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wyrok skazujący uprawniał Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do podjęcia decyzji w tym przedmiocie, natomiast jego uchylenie stworzyło przesłankę do wznowienia postępowania, wszak decyzja zwolnieniowa została wydana w oparciu o orzeczenie karne, które zostało następnie uchylone, a Sąd Rejonowy [...], któremu po uchyleniu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. akt [...] umorzył postępowanie karne. Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, to jednak sytuacja taka nie oznacza jeszcze, że decyzja objęta wznowieniem podlega uchyleniu. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ustawodawca, mając na względzie pewność obrotu prawnego, wprowadza więc granice czasowe, uniemożliwiające uchylenie decyzji objętej wznowieniem. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem upływ pięcioletniego okresu, w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, uniemożliwił wyeliminowanie decyzji zwolnieniowej z obrotu prawnego, do którego – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 737/11 – decyzja ta weszła w dniu [...] listopada 1991 r., a więc ponad dwadzieścia jeden lat temu. Zasadnie zatem organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji zwolnieniowej z naruszeniem prawa, jak tego wymaga art. 151 § 2 kpa, wskazując, że nie jest możliwe jej uchylenie z powodu upływu pięcioletniego terminu. Jedynie w ciągu pięcioletniego okresu od dnia wejścia decyzji do obrotu prawnego uchylenie jej mogłoby nastąpić, a wówczas wskutek uchylenia decyzji zwolnieniowej zaistniałaby podstawa do przywrócenia skarżącego do służby w Straży Granicznej na stanowisko równorzędne, o czym stanowi cyt. art. 46 ust. 1 ww. ustawy o Straży Granicznej. W powstałych okolicznościach skarżący może natomiast ubiegać się o ponowne przyjęcie do służby w Straży Granicznej, nie wyłączając także możliwości podjęcia innych środków prawnych, związanych ze stwierdzeniem wydania decyzji zwolnieniowej z naruszeniem prawa. W takim stanie rzeczy, decyzje podjęte w sprawie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.