II SA/Wa 1424/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z [...] stycznia 2021 r. o zobowiązaniu p. A. P., zwanej dalej "Stroną", do zwrotu kwoty 21 600 zł świadczenia mieszkaniowego, nadpłaconego jej przez organ I. instancji za okres: [...] października 2018 r. – [...] września 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Strona - będąca żołnierzem zawodowym służby stałej - złożyła wniosek z [...] października 2018 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego; oświadczyła w nim, że zamieszkuje w miejscowości J.S. przy ul. [...], w lokalu stanowiącym własność męża (p. K.P.), a ponadto, że nie otrzymał on pomocy finansowej, wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, - wniosek rozpatrzono pozytywnie i Stronę umieszczono na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia - począwszy od [...] października 2018 r.; w ramach realizacji wniosku comiesięcznie wypłacano świadczenie mieszkaniowe w kwocie 900,00 zł - do [...] września 2020 r., - do akt sprawy organu I. instancji Strona załączyła oświadczenie z [...] października 2020 r.; zgodnie z nim nie pełniła służby w innej formacji mundurowej, natomiast jej mąż pełni służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w W. i - w okresie pełnienia służby w S., będąc kawalerem - otrzymał pomoc finansową; załączyła również decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] września 2015 r.; zgodnie z nią jej mąż otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (w kwocie 9 232,00 zł.), - organ I. instancji wystąpił - pismem z [...] października 2020 r. - do Komendanta Komendy Powiatowej Policji w S. o udzielenie informacji, czy mąż Strony skorzystał ze świadczeń udzielanych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, uprawnionych do tego osób, pokrywanej z budżetu Państwa; w odpowiedzi na powyższe - pismem z [...] października 2020 r. – poinformowano, że mąż Strony otrzymał (będąc wówczas stanu wolnego) pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w kwocie 9 232,00 zł, - w tak ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy organ I. instancji wezwał Stronę - pismem z [...] listopada 2020 r. - do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego w nienależnej wysokości w terminie 14 dni od otrzymania wezwania; pismo to skutecznie doręczono, - po bezskutecznym upływie terminu zwrotu żądanej kwoty, organ I. instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie wydał decyzję z [...] stycznia 2021 r., - sprawa jest rozpatrywana ponownie wobec wniesienia przez Stronę odwołania, - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu", żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo - za jego zgodą - w innej miejscowości; prawo to - jak stanowi art. 21 ust. 2 - jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, - wypłaty świadczenia mieszkaniowego, - art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera natomiast katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania we wszystkich formach, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego; zgodnie z pkt 4 tego przepisu żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek,: "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);", - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że - przed zawarciem związku małżeńskiego - mąż Strony, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał na podstawie decyzji pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; faktu tego nie może pominąć; okoliczność ta stanowi - w świetle art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - negatywną przesłankę do wypłacenia Stronie świadczenia mieszkaniowego w okresie [...] października 2018 r. – [...] września 2020 r., - istota sprawy sprowadza się w praktyce do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu; dalej wywiedziono, dlaczego zdaniem organu dany przepis znajdzie zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, pomimo że mąż Strony nie uzyskał pomocy finansowej na podstawie przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych; wskazano m.in., że - analogicznie, jak w tych przepisach - celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest zrealizowanie ich prawa do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość; uprawnienia męża Strony, jako funkcjonariusza Policji, zrealizowano - poprzez przyznanie pomocy finansowej na zakup nieruchomości położonej w miejscowości J.S.; bezspornym jest więc, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, którego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy udziale Państwa; wypłacono mu pomoc finansową na konkretny cel, - art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu odnosi się do żołnierza lub jego małżonka; użyty w przepisie spójnik "lub" dopuszcza sytuacje, w których uzyskanie pomocy finansowej możliwe jest zarówno w trakcie trwania małżeństwa jak i przed jego zawarciem; w przeciwnym wypadku prawodawca posłużyłby się spójnikiem "i"; otrzymanie zatem pomocy finansowej przez małżonka żołnierza na potrzeby mieszkaniowe własne bądź wspólne (na podstawie odrębnych przepisów) powoduje ten sam skutek jak w przypadku żołnierza, który sam skonsumował pomoc finansową w czasie pełnienia służby w formacji mundurowej innej niż wojskowa, - należy mieć też na uwadze treść art. 281 ustawy z 25 lutego lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359); w jego myśl: "Jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny."; nie ma podstaw w przepisach ustawy o zakwaterowaniu dla wniosku, jakoby dane reguły systemu prawa należało wyłączyć w sprawach małżonków, gdy jedno z nich (względnie oboje) jest żołnierzem lub funkcjonariuszem służb mundurowych; mąż Strony był uprawniony do lokalu z tytułu pełnionej służby, lecz w zamian otrzymał od Państwa pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, do którego korzystania uprawniona jest również Strona.; co więcej, zamieszkiwała ona w tym lokalu; w związku z tym nie można pominąć otrzymanie pomocy finansowej przez męża Strony, - powołano orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie podzielono stanowisko organów Agencji Mienia Wojskowego w danym zakresie, - podsumowując podkreślono, że tak wyjątkowy przywilej, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz; zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu z powyższego uprawnienia żołnierzy, którzy osobiście lub poprzez współmałżonków skorzystali z pomocy Państwa (na cele mieszkalne) wynikającej ze stosunku służby, - wobec powyższego prawidłowo ustalono, że świadczenie mieszkaniowe wypłacano Stronie nienależnie; nie przysługiwało jej bowiem prawo do zakwaterowania; okoliczność ta jest decydującą w sprawie - dyspozycja art. 48d ust. 12 w zw., z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu obligowała do wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego; postępowanie nie ma charakteru uznaniowego; organ jest obowiązany wydać decyzji o zwrocie w razie braku wpłaty pobranego nienależnie świadczenia w wyznaczonym terminie. W skardze Strona, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: - art. 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji wbrew obowiązującemu prawu i dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów, przyznających określone uprawnienia i obowiązki żołnierzowi zawodowemu; oparto się na analogii, dywagacjach i domniemaniach, zobowiązując Stronę do zwrotu świadczenia mieszkaniowego wbrew obowiązującemu prawu, - art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej, na niekorzyść strony, - art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez błędne rozumienie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, jakoby otrzymanie przez męża Strony - funkcjonariusza Policji, - jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, stanowiło negatywną przesłankę do wypłacenia świadczenia mieszkaniowego Stronie – musi ona zatem zwrócić otrzymane świadczenie; tymczasem - zgodnie z prawidłową wykładnią językową – dany przepis nie ma w sprawie Strony zastosowania. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, określających zakres prawa do zakwaterowania dla żołnierzy zawodowych - wynikającego z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu. Nie było dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni zakresu wyłączenia danego uprawnienia, opisanego w art. 21 ust. 6 pkt 4 danego aktu. W pewnym zakresie zarzuty skargi są więc zasadne. Chybione są wprawdzie rozważania, jakoby istotne znaczenie mogło mieć udzielenie pomocy mieszkaniowej dla męża Strony – jeszcze przed zawarcie związku małżeńskiego. W danym zakresie stanowisko organu jest trafne i - wobec uprzedniego przywołania – jego powtarzanie nie byłoby zasadne. Trafnie jednak wywiedziono w skardze, że nie była dopuszczalna rozszerzająca wykładnia normy, wskazującej jeden z przypadków, gdzie uzyskanie pomocy nie jest dopuszczalne. Na wstępie wypada odnotować, że w sprawie nie są w istocie sporne uwarunkowania faktyczne – mąż Strony skorzystał, przed zawarciem małżeństwa, z pomocy mieszkaniowej, przewidzianej ustawą o Policji. Wobec poprzedniego zreferowania faktów za organem ich ponowne przetaczanie byłoby bezzasadne. Trafnie przy tym odnotował organ, że dotychczas w judykaturze – w szeregu orzeczeń (powołano je w uzasadnieniu decyzji) - wyrażano stanowisko, co do zasadności stosowania wykładni systemowej i celowościowej dla odkodowania treści normatywnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniano w ten sposób konkluzję o braku - dla osób, które uprzednio skorzystały z pomocy mieszkaniowej jako policjanci (także ich małżonków) - uprawnienia do świadczeń przysługujących w danym zakresie żołnierzom zawodowym - choć nie wynikało to expressis verbis z brzmienia stosownej regulacji. W przeciągu kilku lat prawodawca nie zaingerował jednak w treść danych przepisów pomimo, że ich rozumienie budziło uzasadnione wątpliwości, a orzecznictwo sądów nie było jednolite - akceptacja poszerzającej wykładni wyłączenia od uprawnienia jest wszak sytuacją wyjątkową. W takiej sytuacji brak obecnie przesłanek dla konkluzji, że wyrażane dotąd w orzecznictwie poglądy - odnośnie szerokiego wyłączenia - oczywiście odzwierciedlały wolę ustawodawcy. Jednocześnie odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3338/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - oddalono nim skargę kasacyjną na orzeczenie wydane w I. instancji, gdzie zakwestionowano stanowisko organu, co do braku możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej przez żołnierza zawodowego, gdy wcześniej uzyskał on pomoc mieszkaniową jako policjant. W uzasadnieniu wskazano m.in.: "W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP." a dalej: "w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik [...]. Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP [...]. Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.", zaś na końcu "o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.". Jak zauważono także: "art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię.". Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni to stanowisko podziela. Wypada też odnotować, że analogicznie orzeka obecnie sąd I. instancji także w innych sprawach, gdzie przedmiot sporu jest tożsamy (tak np. wyroki o sygn. akt II SA/Wa 149/21, 2224/20, 1779/20, 1361/20 i 1227/20 - dostępne w CBOSA). Wskazane na wstępie naruszenie przepisu prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do bezzasadnego zobowiązania Strony do zwrotu środków uzyskanych z tytułu pomocy mieszkaniowej, jako nienależnie pobranej. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia powołanych w skardze norm rangi konstytucyjnej, co nie ma jednak znaczenia dla treści jego rozstrzygnięcia. Ponieważ analogiczną wadliwością były dotknięte decyzje organów dwu instancji, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba te akty. Orzekając o umorzeniu postępowania przed organem administracji Sąd miał na względzie, że - wobec wskazanych uwarunkowań prawnych, w realiach danej sprawy – nie było przesłanek ku wszczęciu postępowania w przedmiocie obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej pomocy mieszkaniowej. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 135 oraz art. 145 § pkt 1 lit. a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. W myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) do kosztów na rzecz Strony zaliczono wynagrodzenie jej pełnomocnika w kwocie 480 zł.