II SA/Wa 1429/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi M. T. – przedstawiciela ustawowego małoletnich B. i N. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , odmawiającą przyznania małoletnim dzieciom B. T. i N. T. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku M. T. (przedstawicielki ustawowej małoletniego syna B. T. i małoletniej córki N. T.) o przyznanie dzieciom zmarłego J. T. renty rodzinnej w drodze wyjątku, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez zmarłego ojca B. i N. T. ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym oraz niespełnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Organ zważył, że na przestrzeni 29 lat życia ojciec dzieci posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 11 miesięcy i 3 dni. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci podniosła, iż zmarły ojciec dzieci chorował na [...] , która to choroba została wykryta w wieku młodzieńczym i nigdy nie została skutecznie wyleczona. Podała, że stan zdrowia męża i nawrót choroby nie dawał żadnych szans na przepracowanie 4 letniego okresu, który jest wymagany do otrzymania świadczeń rentowych. Podkreśliła, że mąż, wbrew zaleceniom lekarzy, podjął prace [...] , która była dla niego zbyt ciężka. Zwróciła również uwagę na ciężką sytuację materialną swojej rodziny, podając, że dochód na osobę wynosi około 280 zł miesięczne. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W ocenie organu, renta rodzinna w drodze wyjątku nie mogła być w rozpoznawanej sprawie przyznana, ponieważ nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, odnoszona do osoby zmarłego ubezpieczonego. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są bowiem przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wskazał, iż z dokumentacji, znajdującej się w aktach rentowych, wynika, że ojciec dzieci zamiast wymaganych do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym 4 lat okresów zatrudnienia, udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący jedynie 11 miesięcy i 3 dni. Organ nie uznał za szczególną okoliczność faktu, że w okresie od zaprzestania kontynuowania nauki [...] w czerwcu 2002 r. do czasu podjęcia zatrudnienia w lutym 2009 r., tj. przez okres wynoszący ponad 6 lat, nie udowodniono jakiegokolwiek okresu zatrudnienia ojca małoletnich dzieci, popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zważył przy tym, że we wskazanym okresie nie była u niego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie ubezpieczenia w celu nabycia uprawnień na zasadach ogólnych. W ocenie organu nie została także spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. W celu jej ustalenia należy posiadane środki utrzymania ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2012 r. wynosi 799,18 zł (brutto) miesięcznie. W przedmiotowej sprawie miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 871,53 zł i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony dochód w kwocie 871,53 zł miesięcznie na osobę w rodzinie może nie być wystarczający do zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, to jednak organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku musi kierować się obiektywizmem. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Organ ma obowiązek oceniać potrzeby, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Decyzja Prezesa ZUS z [...] czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez M. T. – przedstawicielkę ustawową małoletnich dzieci B. i N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, strona podniosła, iż mąż pomimo ciężkiej choroby nie uchylał się od pracy. Pragnąc utrzymać rodzinę, podjął pracę [...], choć według wskazówek lekarzy praca miała być lekka. Ponownie podała, że mąż chorował na [...] , która to choroba nigdy nie została wyleczona i doprowadziła do jego śmierci. Wskazała na orzeczenia KRUS, z których wynika, że mąż został uznany za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od 1999 r. Nadto M. T. zwróciła uwagę na nieprawidłowe wyliczenie dochodu rodziny. Do skargi dołączyła zaświadczenia, wydane przez Urząd Skarbowy w [...] i Urząd Gminy w [...] , z których wynika, że dochód za rok 2011 wynosił 11 744,62 zł, czyli 978,72 zł miesięcznie, co daje na jedną osobę 326,24 zł. Podkreśliła, że dochody w takiej wysokości nie zaspokajają nawet podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że orzeczenie lekarskie KRUS nie ma zastosowania dla celów rentowych. Organ opiera się w sprawie na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2012 r., ustalającym u zmarłego niezdolność do pracy od listopada 2009 r. Nadto organ podkreślił, że trudna sytuacja materialna, choć brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwa w zatrudnieniu skarżącego w latach 2002 - 2009 spowodowała nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu tego przepisu. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności." Art. 83 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, wiekiem. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności". Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że J. T. zachorował w 1999 r., w wieku 18 lat i że choroba ta doprowadziła do jego śmierci w wieku 29 lat. Od 1999 r. do 2008 r. był całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym i - jak podaje skarżąca - pobierał w tym czasie rentę rodzinną. Organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył przez pryzmat stanu zdrowia zmarłego, czy okoliczności te miały wpływ na realne możliwości zatrudnienia w okresach przerw w ubezpieczeniu. Muszą zostać one przez organ ocenione pod kątem możliwości wykonywania przez zmarłego jakiejkolwiek innej pracy, a także jej znalezienia. Wprawdzie orzeczenie lekarskie KRUS nie ma w sprawie niniejszej rozstrzygającego znaczenia, nie można jednak przyjąć, że pozostaje bez wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ powinien zatem ewentualnie rozważyć możliwość weryfikacji orzeczenia lekarza orzecznika ZUS pod kątem ustalenia czy przed całkowitą niezdolnością do pracy J. T. nie był częściowo niezdolny do pracy, a następnie dokonać wskazanej powyżej oceny. Wyjaśnienia wymaga również sytuacja materialna M. T., co ma bezpośrednie przełożenie na sytuację jej rodziny. Dochody przez nią wykazywane są zasadniczo inne niż te, które uwzględnia organ. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje w oparciu o jakie dane ustalił dochód brutto przypadający na jednego członka rodziny. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że uwzględnił dane zawarte na koncie ubezpieczeniowym M. T. oraz zasiłki z MOPS-u. Organ uczynił tak, mimo że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że dochód na jednego członka rodziny to około 280 zł miesięcznie. Nie wezwał skarżącej do przedstawienia dokumentów potwierdzających jej twierdzenia. Dokumenty takie, w postaci zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w [...] i zaświadczenia z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] , zostały złożone wraz ze skargą. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że Prezes ZUS, ustalając dochody rodziny, winien brać pod uwagę dochody przez tę rodzinę rzeczywiście otrzymywane, a nie dochody hipotetyczne. Dlatego też, rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien ustalić jakimi środkami finansowymi dysponuje M. T. na utrzymanie swojej rodziny i ocenić czy są to niezbędne środki utrzymania, o których mowa w art. 83 ustawy emerytalnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. .