II SA/Wa 145/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.) Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] listopada 2009 r. 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Pismem z 4 listopada 2009 r. R. L. (dalej jako skarżący) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zawierającego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi – Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] – wg stanu na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r. i 1 marca 2009 r. w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi ostatniego dnia lutego w roku kalendarzowym, w którym przeprowadza się waloryzację. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] , działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że nie może spełnić wniosku skarżącego z uwagi na fakt, że rodziłoby to po stronie organu wymóg hipotetycznego wyliczenia uposażenia, a wyliczenie to nie opierałoby się na dokumentach będących w posiadaniu organu, tym samym nie potwierdzałoby stanu faktycznego z okresu kiedy skarżący pełnił służbę. Na postanowienie to skarżący, pismem z 26 listopada 2009 r., wniósł zażalenie, w którym podniósł, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował jego wniosek o wydanie zaświadczenia, ponadto organ nie podważył interesu prawnego ani faktycznego skarżącego. Wskazał, że postanowienie jest próbą uchylenia się organu od wydania zaświadczenia w oparciu o posiadane dane, podkreślił przy tym, że nigdy nie prosił o wyliczenie, gdyby pozostawał w służbie w latach 2006 – 2009. Skarżący podniósł, że organ lekceważy go w sprawie wydania zaświadczenia, które nie przyznaje praw ani uprawnień. Zarzucił naruszenie zasady praworządności, uwzględnienia słusznego interesu strony, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podniósł, że organ I instancji rozszerzająco przeprowadził postępowanie wyjaśniające i mylnie wyciągnął wnioski. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wskazał przepisu prawnego, na podstawie którego wyciągnął wniosek, że wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia nakłada na organ wymóg hipotetycznego wyliczenia uposażenia. Podkreślił, że zaświadczenie, którego się domaga, ma stanowić podstawę do obliczenia świadczenia emerytalno – rentowego przez inny organ. Komendant Główny Policji, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] , utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2009 r. Postanowienie Komendanta Głównego Policji stało się przedmiotem skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 400/10 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ, rozpoznając zażalenie, uchybił przepisom art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rozpoznał zażalenie, którego brak formalny w postaci braku podpisu nie został usunięty. Skarżący przy piśmie z 4 sierpnia 2010 r., w wykonaniu wyroku Sądu, nadesłał oryginał zażalenia z 26 listopada 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść z art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że organ uprawniony do prowadzenia ewidencji ma wyłącznie kompetencje do potwierdzenia w zaświadczeniu faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w jego posiadaniu. Nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego w celu badania faktów albo stanu prawnego, które następnie znajdą odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu. Komendant Główny Policji podniósł, że na podstawie archiwalnych akt osobowych R. L. ustalono, że został on zwolniony ze służby w Policji ze stanowiska Zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych Milicji Obywatelskiej w [...] z dniem [...] czerwca 1989 r., natomiast żąda wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na tym stanowisku na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r. i 1 marca 2009 r., a więc wyliczenia uposażenia jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca stanowisko Zastępcy Szefa RUSW w [...] ds. Milicji Obywatelskiej – czyli Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] . Organ podkreślił ponadto, że Komendant Wojewódzki Policji [...] nie prowadzi ewidencji, czy też rejestrów w danym zakresie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do treści art. 101 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, że wyliczenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby, nie ma możliwości obliczenia "hipotetycznego uposażenia na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r. i 1 marca 2009 r., bowiem poszczególne jego składniki zależą od wystąpienia konkretnych przesłanek, m.in. indywidualnego stażu pracy zawodowej. Reasumując organ wskazał, że postanowienie o odmowie wystawienia zaświadczenia zostało wydane, bowiem niemożliwe spełnienie żądania z uwagi na treść posiadanych danych, gdyż organ I instancji nie prowadzi ewidencji umożliwiającej wystawienie takiego zaświadczenia, a zatem i danych wymaganych do jego wystawienia. Organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] , uznał je za niezasadne i podniósł, że wystawienie zaświadczenia określonej treści może być, ale nie musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika jedynie z żądania osoby zainteresowanej, a także z oceny możliwości jego spełnienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie wyjaśniające zmierza do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, który następnie ma zostać potwierdzony w zaświadczeniu. Z uzasadnienia postanowienia i z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że Komendant Wojewódzki Policji [...] dokonał ustaleń jedynie w zakresie żądania z dnia 4 listopada 2009 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] listopada 2009 r. Zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, że jako organ II instancji nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, tj. nie uchylił bezprawnego działania organu I instancji polegającego na wydaniu aktu bez podstawy prawnej i z błędną podstawą prawną, z naruszeniem właściwości oraz prowadzeniu postępowania administracyjnego w szerokim zakresie; naruszył zasadę aktywnego dążenia do wyjaśnienia sprawy, bowiem powołując się na ustalenia organu I instancji w całości je podzielił, nie rozpatrując sprawy na nowo. Ponadto skarżący zarzucił organowi II instancji, że dokonał wykładni prawa, która nie stanowi przepisu prawa. Wskazał, że organ nie zaprzeczył, że skarżący jest uprawnionym do otrzymania zaświadczenia; że istnieje stanowisko Zastępcy Szefa RUSW, tj. Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji, a zatem organ w swoich zbiorach posiada dane, które są podstawą żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że organ nie może wydać zaświadczenia dotyczącego podstawy naliczania uprawnień emerytalnych w latach 2006 – 2009, skoro skarżący pobiera emeryturę od 1989 r. i tylko do tego roku istnieje możliwość potwierdzenia danych dla celów wydania zaświadczenia. Pismami z 31 stycznia 2011 r., 2 kwietnia 2011 r., 30 kwietnia 2011 r., 14 maja 2011 r., 17 maja 2011 r., 19 maja 2011 r., 3 czerwca 2011 r., 13 czerwca 2011 r., 5 lipca 2011 r., 17 sierpnia 2011 r., 29 sierpnia 2011 r. i 2 września 2011 r., skarżący podtrzymał swoją skargę, rozwijając zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę dzialalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń unormowane jest bardzo lakonicznie w dziale VII k.p.a. Kodeks w art. 218 § 2 stanowi tylko, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W dziale VII k.p.a. nie ma jednak jakichkolwiek przepisów, które określałyby charakter tego postępowania. Problem ten rozwiązał Sąd Najwyższy, uznając, że gdy w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. jest mowa o postępowaniu wyjaśniającym, to jest to odesłanie do przepisów procedury ogólnej, a więc przepisów kodeksu regulujących postępowanie administracyjne sensu stricto – jurysdykcyjne. Zdaniem SN, organy, do których zwrócono się o wydanie zaświadczenia, w kwestiach nieuregulowanych w dziale VII k.p.a., obowiazane są w każdym przypadku do odpowidniego stosowania przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym (tak K. Chorąży, Z. Kmiecik /w:/ Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny nr 6 z 2000 r., str. 70 i nast.). W świetle powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące formy podania. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do przepisu art. 63 § 1 podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3 art. 63 k.p.a.). W judykaturze i doktrynie utrwalne zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony pdopis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym, np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty jest pogląd, że podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej traktuje się jako pismo niepodpisane (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98, Lex nr 44070, wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. , sygn. akt II FSK 1144/05, Lex nr 291823 i inne). Również w doktrynie przyjmuje się, że brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (tak B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 306; G. Łaczczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martyrz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010, t. I, str. 533-535). Stosownie do treści przepisu art. 64 § 2 k.p.a. brak formalny podania, a takim jest brak podpisu, należy usunąć poprzez wezwanie wnoszącego do usunięcia braków. Nieusunięcie braków w terminie 7 dni powinno skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. W sprawie niniejszej nie zostało dostrzeżone przez organy obu instancji, że wniosek skarżącego z 4 listopada 2009 r. o wydanie zaświadczenia zawierajacego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi – Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w q według stanu na dzień 1 marca 2006 r., 1 marca 2008 r., 1 marca 2009 r. w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi ostatniego dnia lutego w roku kalendarzowym, w którym przeprowadza się waloryzację, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż nie został przez skrżącego własnoręcznie podpisany. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia wniosku wraz z kserokopią podpisu skarżącego. Na wezwanie Sądu o nadesłanie orginału wniosku organ nadesłał kserokopię pisma z 4 listopada 2009 r. wraz z informacją, że skarżący pisma kierowane do organu składa w kserokopii wraz z kserokopią podpisu. Mimo tego braku formalnego wniosku organ pierwszej instancji nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do jego usunięcia. Organ II instancji również nie dostrzegł wskazanego braku i rozpoznał zażalenie na postanowienie orgnau I instancji, mimo że wniesione podanie nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że organ II instancji dwukrotnie kontrolował rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Także po stwierdzeniu przez Sąd nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2010 r. organ II instancji powinien zbadać legalność działania organu I instancji, czego jednak nie uczynił. W ocenie Sądu wniosek z 4 listopada 2009 r. o wydanie zaświadczenia bez własnoręcznego podpisu R.L. nie mógł spowodować skutku prawnego wniesionego podania, tj. doprowadzić do jego rozpoznania i wydania zaświadczenia lub też odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści. W tej sytuacji Komendant Główny Policji, rozpatrując zażalenie od postanowienia wydanego na skutek wniosku (podania), które nie wywołało żadnego skutku prawnego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Ze wskazanych wyżej przyczyn w sposób rażący narusza również prawo postanowienie organu I instancji. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w literaturze przedmiotu bezsporna jest dopuszczalność stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia (por. np. K. Chorąży, Z. Kmieciak, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny nr 6 z 2000 r., W. Chróścilewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego). Wskazane wyżej rażące naruszenie prawa procesowego czyni bezprzedmiotową dalej idącą sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia. W aktualnej sytuacji procesowej zbędne jest, a nawet przedwczesne, ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi, skoro nie została przesądzona kwestia skuteczności wniosku o wydanie zaświadczenia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.