II SA/Wa 1463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej oddala sprzeciw. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 107 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 23) oraz art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), orzekł o uchyleniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazana decyzja została wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy finansowej. W dniu [...] lutego 2007 r. Z. W. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...] w dniu [...] lutego 2007 r. odmawiająca przyznania świadczenia. Zainteresowany nie skorzystał ze środków zaskarżenia i decyzja stała się ostateczna. W 2008 r. Z. W. ponownie wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, organ I instancji umorzył postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., ponieważ stan faktyczny nie uległ zmianie. Następnie zainteresowany w dniu [...] maja 2017 r. wystąpił z wnioskiem o uchylenie powyższych decyzji. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 123 i 61a k.p.a. Zainteresowany złożył zażalenie na powyższe postanowienie, a Komendant Wojewódzki Policji w [...] po jego rozpatrzeniu utrzymał je w mocy. Strona skorzystała ze środka zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1090/17 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta. Realizując postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] marca 2018 r. wezwał Z. W. do usunięcia braków w wyżej wymienionym wniosku i skonkretyzowania swoich żądań ze wskazaniem, w jakim trybie ten wniosek ma zostać rozpatrzony. Strona odpowiadając na wezwanie, nadmieniła, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem przewidzianego ustawą terminu oraz zarzuciła naruszenie art. 107 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, braku wskazania materiału dowodowego, ocen dowodowych akt sprawy i lakonicznym odniesieniu się do przepisów prawa. Komendant Główny Policji w treści decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Z. W. nie wskazał, która z wymienionych wyżej okoliczności zaistniała, aby organ orzekający mógł stwierdzić ich nieważność. Nie zwalnia to jednak organu od odniesienia się w swoim orzeczeniu do każdej z przesłanek nieważnościowych. Organ powinien w świetle stanu faktycznego i prawnego odnieść się do każdej przesłanki stwierdzenia nieważności i dopiero – po ocenie całokształtu materiału dowodowego – orzec w sprawie. Organ nie dokonał wyjaśnienia stanu prawnego w świetle zaistniałego stanu faktycznego, a tym samym zasadne jest skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie działanie organu nie odpowiada prawu. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1090/17. Zdaniem skarżącego organ miał podstawy do wydania decyzji merytorycznej, błędnie zatem przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji jest uzasadniony, bowiem Komendant Główny Policji powinien uwzględnić wyrok WSA w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 P.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności, należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw, sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących, m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 P.p.s.a.), pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowo administracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 P.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 P.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 P.p.s.a.). Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 11/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż z jej uzasadnienia wynika, że organ uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu braków uzasadnienia oraz rozpatrzenia wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek nieważności decyzji, ograniczającego się do ogólnikowego twierdzenia, iż "nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych". Pogląd Komendanta Głównego Policji jest, zdaniem Sądu, prawidłowy, gdyż w sytuacji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nadzorcze winien odnieść się do każdej z przesłanek nieważnościowych i stanowisko organu winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W badanej sprawie organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił istoty podnoszonych zarzutów. To czy zachodzi, czy też nie zachodzi, którakolwiek z przesłanek postępowania nieważnościowego powinno być przedmiotem wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że zbadał wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., jest gołosłowne, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Organ I instancji nie dał bowiem temu wyrazu w uzasadnieniu swej decyzji, a żadna z przesłanek nieważnościowych nie została przeanalizowana i oceniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza poszczególnych przesłanek nieważnościowych dokonywana dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przy niewyjaśnionym zakresie żądania strony, nieustalonym stanie faktycznym sprawy, naruszałaby art. 138 § 2 k.p.a., jako że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skargę należało oddalić.