II SA/Wa 1493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmawiającą J. N. przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. W świetle powołanego przepisu, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał on bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które wnioskodawca nie miał wpływu. Prezes ZUS podkreślił, iż przyznanie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Z akt rentowych zaś wynika, iż na przestrzeni 58 lat życia, tj. na datę powstania niezdolności do pracy J. N. posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące tylko 14 lat, 7 miesięcy i 16 dni. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych — wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym — nie został udowodniony żaden z tych okresów. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 378/08). Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że w okresach od [...] czerwca 1981 r. do [...] maja 1996 r. oraz od ustania ostatniego okresu składkowego jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, tj. od [...] listopada 2001 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] października 2013 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 25 lat wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec J. N. w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na jego stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została u wymienionego ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lutego 2014 r. dopiero od [...] października 2013 r. Prezes ZUS wyjaśnił, iż rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Niezależnie bowiem od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 882/2006 i WSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2275/06). Podsumowując organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy nie mógł uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez J. N. warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Sama zaś przedstawiona trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu właśnie we wspomnianej ustawie. J. N. uznał decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2014 r. za krzywdzącą i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jej kontrolę. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in., poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ponadto przyznanie spornego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek i w tej sytuacji brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły unormowanie to ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpoznawanej sprawie natomiast – w ocenie Sądu w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że J. N. na przestrzeni 58 lat życia, od kiedy datuje się jego całkowitą niezdolność do pracy, udokumentował łącznie 14 lat, 7 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wnioskodawca nie udokumentował jakichkolwiek okresów składkowych i nieskładkowych. W czasie przypadającym na aktywność zawodową skarżący (z zawodu dekarz), pozostawał przez 25 lat poza za zatrudnieniem lub działalnością, od której istniał obowiązek odprowadzania składek emerytalno-rentowych, z czego ostatni okres braku aktywności odnotowano w latach 2001 – 2013 r. Z dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, iż drastyczne pogorszenie się stanu zdrowia skarżącego nastąpiło w październiku 2013 r., wskutek niewydolności układu krążenia i niewydolności oddechowej. Strona nie przedstawiła dowodów, jak też nie powołała się na okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu podjęcie pracy zarobkowej przed rokiem 2013 r. Żona skarżącego jako przyczynę zaistniałego stanu rzeczy wskazała, iż była w czterech zagrożonych ciążach zakończonych trudnymi porodami (w latach 1984-1986 i 1993 r.), przeszła operacje żylaków oraz ginekologiczne i w czasie jej pobytu w szpitalu J. N. zajmował się dziećmi. Nie wyjaśnia to jednak przyczyn braku aktywności zawodowej wymienionego od listopada 2001 r. do [...] października 2013 r., tj. dnia wypadku wywołującego u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy. Z akt sprawy nie wynika, aby od roku 2001 nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że do takich zdarzeń nie należy, co do zasady, rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowywania dzieci. Niemniej jednak gdyby nawet usprawiedliwić brak aktywności skarżącego potrzebą opieki nad żoną i małymi dziećmi, to już od 1996 r., kiedy to wymieniony podjął zatrudnienie, ustały te przyczyny. Zatem w dalszym ciągu pozostają niewyjaśnione okresy braku pracy zarobkowej w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy. Sama zaś trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Zatem to on powinien w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie tych okoliczności, które wskazał dopiero w skardze kasacyjnej. Wynika to z treści znowelizowanego art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli skarżący wniósł o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, która to pomoc jest wszak świadczona z pieniędzy podatnika, to miał obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1135/14). Skoro w sprawie nie została ziszczona przesłanka "szczególnych okoliczności" usprawiedliwiająca niespełnienie wymagań dających prawo do renty w trybie zwykłym, to jest to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o niemożności przyznania skarżącemu świadczenia w trybie wyjątku. Skarżący znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, jednakże nie wystarcza to do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie wskazał organ, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.