II SA/Wa 1527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego i umorzenia postępowania - oddala skargę - Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 205 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] (w [...]) D. K. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego Komendant [...] Policji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] D. K. zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat w Policji, dla celów uposażeniowych, okresu pracy w Agencji Ochrony Mienia [...] od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] lutego 1991 r. oraz okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] września 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1990 r. Komendant Powiatowy Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalił [...] D. K. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2012 r. w wysokości 21%. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3, § 4 ust. 1 pkt 1, 4, 5 oraz § 5 ust. 2 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Ustalając wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat organ I instancji zaliczył [...] D. K. do wysługi okresy: pracy w zakładach pracy - 5 miesięcy i 16 dni, pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 2 miesiące i 25 dni. Łącznie 8 miesięcy i 12 dni. Od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. D. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] sierpnia 1990 r. Komendant [...] Policji, po zapoznaniu się z odwołaniem strony, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W wyniku rozpoznania skargi D. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 oddalił skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r. Od powyższego wyroku wymieniony wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił i wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1800/13 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 205 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż był zobowiązany, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.), zbadać prawidłowość zaskarżonej decyzji w całości, nie będąc związany jedynie zarzutami postawionymi przez stronę. Mając to na względzie organ II instancji ustalił, iż rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wymieniony na własną prośbę został z dniem [...] sierpnia 2012 r. zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1800/13 stał się prawomocny z dniem wydania tj. 14 kwietnia 2015 r., zatem już po zwolnieniu wymienionego ze służby w Policji. Biorą pod uwagę treść art. 100, art. 101, art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 6 grudnia 2001 r. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Komendant [...] Policji stwierdził, iż uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami do uposażenia przysługuje policjantowi z tytułu służby, zaś ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat może nastąpić jedynie w stosunku do policjanta. Wobec faktu, iż stosunek służbowy wymienionego ustał z dniem [...] sierpnia 2012 r. rozpatrywana sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W takiej sytuacji, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA 428/01). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1800/13, który stał się prawomocny z dniem wydania, zatem już po zwolnieniu wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2012 r., wywiera skutki na przyszłość, czyli ex nunc. Powyższe powoduje bezprzedmiotowość regulowania uposażenia zasadniczego strony z tytułu wysługi lat wobec zwolnienia wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2012 r., tj. przed uprawomocnieniem się wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem wymienionego z dnia [...] lipca 2012 r., a dotyczące ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z uwzględnieniem okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] września 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1990 r. stało się bezprzedmiotowe. Z tego też względu należało orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzję w całości strona skarżąca zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: art. 28 k.p.a., poprzez mylne uznanie, że skarżący utracił przymioty świadczące, iż jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu, co miało wpływ na rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, gdy tymczasem skarżący ze względu na posiadany interes prawny, oparty na przepisach materialnych prawa administracyjnego, jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że w przypadku zwolnienia ze służby policjanta, toczące się wobec niego postępowanie w sprawie zaliczenia okresów pracy do wysługi lat w Policji, nie może się toczyć i winno zostać umorzone. Tymczasem skarżący złożył ww. wniosek w momencie, gdy odbywał czynną służbę w Policji, co powoduje, że w sprawie winna zapaść prawidłowa merytorycznie decyzja. Z podanych powodów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga D. K. oceniana według podanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 202 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. Jednocześnie w orzecznictwie i literaturze prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (tak w NSA w wyroku z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (patrz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 596/15, publik. LEX nr 1733578). W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1800/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 oraz decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia skarżącemu D. K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając również decyzję organu odwoławczego stwierdził, iż wypowiadające się w tej sprawie organy orzekły na podstawie niewłaściwych przepisów prawa materialnego. W sprawie nie jest sporne, iż rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący na własną prośbę został z dniem [...] sierpnia 2012 r. zwolniony ze służby w Policji. Okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie była brana pod uwagę i oceniana przez organy orzekające w sprawie ustalenia skarżącemu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz nie była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego związanego zarzutami skargi kasacyjnej. Słusznie zatem Komendant [...] Policji podniósł, iż przedmiotowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. wywołuje skutki ex nunc. Obligowało to organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącego z uwzględnieniem zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. tych okoliczności, które w istotny sposób miały wpływ na rozstrzygnięcie (podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn.. akt I OSK 1271/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanym przypadku istota sprawy dotyczy oceny, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - stwierdzając, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Podstawę umorzenia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postepowania odpowiednio w całości lub w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postepowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem jest sprawa administracyjna, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska i A. Wróbel). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji publicznej stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postepowania. Decyzja o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest dla organu prowadzącego postępowanie obligatoryjna. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta. Definicję uposażenia policjanta zawiera art.100 ustawy o Policji stanowiąc, iż uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Z kolei art. 99 ust. 1 i 2 stanowi, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe; z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienia policjanta ze służby lub zaistniały okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art.106 ust. 3). Z przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że dotyczą one policjanta pełniącego służbę w Policji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem - raportem - skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczyło ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego - z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym - skarżącego jako policjanta w służbie czynnej. Od dnia wszczęcia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w W. i wydania decyzji organu I instancji, sytuacja prawna i faktyczna związana ze stosunkiem pracy skarżącego uległa jednak istotnej zmianie. Z dniem [...] października 2012 r. skarżący przestał być policjantem w służbie czynnej. Mając na uwadze, że uposażenie, w skład którego wchodzi dodatek z tytułu wysługi lat, przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie czynnej, a prawo to wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, nie można ustalać wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie skarżącego brak jest prawa do uposażenia. Podkreślić należy, że uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. Organ nie może zatem adresatem decyzji ustalające prawo do uposażenia przysługującego funkcjonariuszowi w służbie czynić osoby, która funkcjonariuszem już nie jest. W tym znaczeniu, były funkcjonariusz nie może wywodzić dla siebie interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) z przepisów policyjnej ustawy pragmatycznej, bowiem te kształtują prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszowi w służbie. W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem Komendanta [...] Policji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym skarżącego, postępowanie toczące w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Jak wyżej podniesiono, fakt zwolnienia skarżącego ze służby w Policji obligował organ do jego uwzględnienia i wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Reasumując należy stwierdzić, że skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stany faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia w trybie ustawy o Policji stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie, a w konsekwencji podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Wyjaśnić należy, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Wobec tego, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w tym przepisie należy przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie znajdując zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.