II SA/Wa 1530/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P.K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję nr [...] , odmawiającą przyznania G. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wymogi w nim przewidziane, tj.: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. W świetle art. 83 powołanej ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłaceniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uważa się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie lub trwały stan mają charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Prezes Zakładu stwierdził, że po ponownej wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie dopatrzył się istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł też, że zostały udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 22 lata, 4 miesiące i 24 dni, natomiast w ostatnim 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat tych okresów wymaganych przy świadczeniu zwykłym, udowodniony został jedynie okres 9 miesięcy i 29 dni okresów ubezpieczenia. Natomiast jak przyjmuje się w orzecznictwie, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego stażu ubezpieczeniowego brakuje niewielki okres usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Organ wskazał ponadto na przerwy w zatrudnieniu w latach 1976-1978 i 1990-1991 oraz brak opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne przez prawie 2 lata podczas prowadzenia przez zainteresowanego działalności gospodarczej. Stwierdził w związku z tym, iż w świetle orzecznictwa świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu przepisu art. 83 ustawy emerytalnej. Dodatkowo podniósł, że po ustaniu prowadzenia tej działalności, do czasu niezdolności do pracy, tj. przez ponad 8 lat, nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS w wymienionym okresie nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, które uniemożliwiały stronie kontynuowanie zatrudnienia, gdyż całkowita niezdolność do pracy została ustalona dopiero od [...] lipca 2012 r. Organ nie zgodził się z argumentacją wnioskodawcy, że przerwa w ubezpieczeniu spowodowana była problemami zdrowotnymi zauważając, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidywanych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Oznacza to, że ww. orzeczenie jest wiążące dla organu i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Odnosząc się do przesłanki braku środków utrzymania prezes ZUS stwierdził zaś, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o merytoryczne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przedmiotowej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez błędną ocenę jego sytuacji materialnej i życiowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lipca 2012 r. nie oznacza, że od tej chwili jest faktycznie osobą niezdolną do pracy, a jedynie potwierdza, iż w tym dniu odbyło się badanie przez lekarza orzecznika ZUS, które potwierdziło, że jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji od wielu lat, gdyż jego stan zdrowia nie uległ nagłemu pogorszeniu w tym dniu. Skarżący podał ponadto, że przerwy w ubezpieczeniu za każdym razem wynikały ze złego stanu zdrowia uniemożliwiającego wykonywanie pracy, czy opłacanie składek w okresach prowadzenia działalności gospodarczej. Pełnomocnik skarżącego z urzędu w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2013 r. podtrzymał w całości stanowisko skarżącego zawarte w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną interpretację oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolności do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", które mają zastosowanie w myśl art. 124 ustawy emerytalnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie uchybił powyższym regulacjom, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, są zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że skarżący był osobą ubezpieczoną, nie może, ze względu na orzeczoną przez komisję lekarską ZUS całkowitą niezdolność do pracy od [...] lipca 2012 r., podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy brak uprawnień skarżącego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym był spowodowany okolicznościami szczególnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym i obiektywnym, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/WA 393/07, Lex nr 338269). Skarżący jako przyczynę braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie wymienił w pierwszej kolejności zły stan zdrowia. Jednakże komisja lekarska ZUS w orzeczeniu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustaliła, że całkowita niezdolność do pracy istnieje u niego od [...] lipca 2012 r. oraz, że brak jest podstaw do stwierdzenia powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy [...] marca 2005 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji co sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Nie sposób zatem uznać, by to stan zdrowia uniemożliwił skarżącemu uzyskanie stażu ubezpieczeniowego uprawniającego do świadczenia w normalnym trybie. W tej sytuacji również argumentacja skarżącego, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1999-2003, z powodu złego stanu zdrowia przez prawie dwa lata nie odprowadzał składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, jest chybiona. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jak trafnie wskazał organ, świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, które uniemożliwiałoby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., II SA 444/01). Sąd podziela również pogląd wyrażany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1742/05, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie dowodowe w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku opiera się głównie na dowodach z dokumentów, w tym w szczególności przedłożonych przez stronę postępowania, a zatem znanych stronie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)