II SA/Wa 1534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. N. na opinię [...] Kuratora Oświaty w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru utworzenia zespołu szkół 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty w W. na rzecz G. N. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), o pozytywne zaopiniowanie projektu uchwały Rady Gminy [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...]. Poinformował, że zgodnie z § 39 ust. 2 Statutu Gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2088 ze zm.), na wniosek grupy radnych Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. podjęte zostały czynności mające na celu połączenie Szkoły Podstawowej [...] i Publicznego Gimnazjum [...] w Zespół Szkół w [...]. Wskazał również, że połączenie szkół ma przede wszystkim uzasadnienie ekonomiczne, a nadto podyktowane jest kryzysem demograficznym skutkującym zmniejszeniem się subwencji oświatowej. Do wniosku załączył: 1. Projekt uchwały Rady Gminy [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...], 2. Informację zgodnie z pkt 3 karty informacyjnej [...], 3. Opinię Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...], 4. Opinię Rady Pedagogicznej Publicznego Gimnazjum [...], 5. Opinię Zarządu Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...]. [...] Kurator Oświaty w dniu [...] maja 2013 r. działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), negatywnie zaopiniował zamiar utworzenia z dniem [...] września 2013 r. Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Szkoła Podstawowa [...] i Publiczne Gimnazjum [...]. W uzasadnieniu podał, że opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Przy jej wydawaniu zasadne jest uwzględnienie naczelnych zasad i celów w zakresie oświaty. W orzecznictwie przyjmuje się, że nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka i wszelkie zmiany organizacyjne dotyczące szkół nie mogą pogarszać sytuacji prawnej i faktycznej uczniów. Dlatego też w ocenie organu, jakość edukacji i dobro dziecka należy traktować jako podstawowe kryterium zmian, gdyż sprawa edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy, służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. [...] Kurator Oświaty zwrócił w szczególności uwagę na fakt, że podstawa programowa kształcenia ogólnego w szkole podstawowej i gimnazjum, nie jest spójną całością. Różne są tym samym cele edukacyjne i wychowawcze. Odnoszą się one do potrzeb uczniów ze szczególnym uwzględnieniem ich cech rozwojowych na danym etapie edukacji. Zamierzenie to stoi też w sprzeczności z założeniami zapoczątkowanej w 1998 r. reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8-klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Ponadto odwołał się do negatywnych opinii rad pedagogicznych szkół objętych zamiarem połączenia. W skardze na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], zarzuciła jej naruszenie art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 decyzji w sprawie Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. UE.C.2011.285.3). Wskazując na powyższe wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu podała w szczególności, że argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przepisach art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim zaś do tych, które upoważniają kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewniania uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Natomiast zaskarżona opinia jest przejawem arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Nie wynika z niej też, aby utworzenie zespołu szkół miało zaprzepaścić założenie reformy systemu edukacji albo zniszczyć "Programowo spójną całość", czy pozostawać w sprzeczności z "fundamentem wykształcenia". Jest ponadto lakoniczna, ogólnikowa i nosi cechy dowolności, przez co nie może być uznana za zgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Ponadto odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, oceniając je jako nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż wskazane w jej zarzutach. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 5b tej ustawy, połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej jako "usg", jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1 wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1a). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmuje stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2). Termin określony w art. 89 ust. 1 usg, jak przyjmuje się w orzecznictwie, ma charakter prekluzyjnego terminu prawa materialnego, a jego upływ wywiera skutek, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 usg. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1398/06 (niepubl.) oraz z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1322/08 (niepubl.). Z faktu, że przepis art. 89 usg zamieszczony jest w systematyce tej ustawy w Rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy", Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż ustawodawca współdziałaniu organów gminy z właściwymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć, nadaje charakter prawny merytorycznych środków nadzoru o charakterze prewencyjnym. Przyjmując taki charakter prawny owych środków, wprowadza jednocześnie dla konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego: określenie terminu do podjęcia tego środka nadzoru przez właściwy organ współdziałający (art. 89 ust. 1 usg); konsekwencje prawne upływu terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (art. 89 ust. 2 usg) oraz prawo gminy do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art. 89 usg do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 usg). Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego, określonego w art. 89 ust. 1 usg, jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest bowiem sprzeczna z art. 89 ust. 2 usg, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zatem zajęcia stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenia domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych, o czym jednoznacznie przesądza treść art. 89 ust. 2 usg. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy wskazać, że wniosek Gminy [...] o pozytywne zaopiniowanie projektu uchwały Gminy [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...], powstałego z połączenia Szkoły Podstawowej [...] i Publicznego Gimnazjum [...], wpłynął do [...] Kuratora Oświaty w dniu [...] maja 2013 r. Zatem wyrażenie opinii przez organ powinno nastąpić nie później niż [...] maja 2013 r. Tymczasem [...] Kurator Oświaty negatywną opinię w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...] wydał w dniu [...] maja 2013 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 usg. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że organ wzywał gminę do uzupełnienia wniosku w dniu [...] maja 2013 r., a uzupełnienie to wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2013 r. Jeśli, w ocenie organu, wniosek nie był kompletny, to jego obowiązkiem było wydanie opinii negatywnej z uwagi na konieczność dotrzymania przedmiotowego 14-dniowego terminu ustawowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.