II SA/Wa 1570/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] lutego 2004 r. odmawiającą przyznania K. P. świadczenia w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia jednej z przesłanek określonych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), które muszą być spełnione łącznie, by świadczenie w drodze wyjątku mogło być przyznane. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła ona prawa do świadczenia ustawowego, a za okoliczność taką może być uznane zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Prezes ZUS podał, że K. P. w okresie od 23 października 1978 r. do 31 grudnia 1998 r., czyli przez ponad 20 lat, nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, a w wykazanej przerwie sprawowała opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej opieki oraz, że od 1 stycznia do 31 grudnia 1999 r. podlegała ubezpieczeniu z tytułu pobierania stałego zasiłku z Opieki Pomocy Społecznej. Organ stwierdził również, że wnioskodawczyni została uznana za całkowicie niezdolną do pracy okresowo od 1991r. do lipca 1997 r., a następnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2000 r. po 24 listopada 1985 r. Powołał się na art. 14 ust. 2 ww. ustawy stanowiący, iż w razie niemożności ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności, za datę jej powstania przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku lub datę wydania orzeczenia oraz podniósł, że obecnie orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] listopada 2003 r. K. P. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji od daty wniosku do listopada 2005 r. Prezes Zakładu zwrócił ponadto uwagę na krótki okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 11 lat 5 miesięcy i 29 dni, zaś przepis art. 83 cyt. ustawy nie pozwala na przyznanie świadczenia w oderwaniu od przepracowania przez osobę zainteresowaną odpowiednio dłuższego okresu. Sama trudna sytuacja materialna nie stanowi uzasadnienia do przyznania świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. podała, że Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. przyznał jej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do 30 listopada 2003 r. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, po tym okresie, ponownie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. W jej ocenie, skoro nie zmieniły się okoliczności mające wpływ na przyznanie świadczenia, to niezrozumiałe jest wydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną, jak w zaskarżonej decyzji, zaś na rozprawie pełnomocnik organu pozostawił sprawę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych - przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ w uzasadnieniach obydwu decyzji przytoczył okoliczności faktyczne, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w sprawie przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, określonymi w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeniu Społecznych - Prezes ZUS stwierdził bowiem, że skarżąca udokumentowała okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 11 lat 5 miesięcy i 29 dni, podczas gdy art. 83 ustawy emerytalnej nie pozwala na przyznanie świadczenia w oderwaniu od przepracowania przez zainteresowanego odpowiednio długiego okresu, a nadto, że przez ponad 20 lat (1978-1998) nie wykonywała zatrudnienia. Wbrew twierdzeniu organu omawiany przepis nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego okoliczność ta nie ma w sprawie większego znaczenia. Kwestią zasadniczą natomiast są powody niespełnienia przez skarżącą wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Istotne było zatem ustalenie przyczyn wystąpienia przerwy w zatrudnieniu K. P. i zbadania, czy nie została ona spowodowana szczególnymi okolicznościami. Poza sporem jest, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2003 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji okresowo do listopada 2005 r. Wątpliwości budzi natomiast data powstania tej niezdolności określona w nim datą złożenia wniosku. Sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podaje różne daty powstania tej niezdolności, raz datą tą jest 1991 r., innym razem "po 24.11.1985 r.", by wreszcie, powołując się na przepis art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjąć ją zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2003 r. Prezes ZUS nie ustosunkował się natomiast do wcześniejszego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2000 r., w którym orzeczono całkowitą niezdolność do pracy powstałą po 24 stycznia 1985 r. To właśnie orzeczenie było podstawą do przyznania K. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. renty w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do listopada 2003 r. Organ nie wyjaśnił tak radykalnej zmiany tej daty, lekarz orzecznik w orzeczeniu z dnia [...] listopada 2003 r. również nie odnosi się do tej kwestii. Należy podnieść, że ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy ma fundamentalne znaczenie dla oceny przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Brak tego ustalenia utrudnia Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes Zakładu winien w sposób wnikliwy i wyczerpujący wyjaśnić kwestię daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, jeśli kwestionuje datę ustaloną w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2000 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.