II SA/Wa 1638/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie z wniosku Z. P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2010 r. Z. P. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku po zmarłym ojcu R. P. na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie 105 § 1 k.p.a., Prezes ZUS umorzył postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem Z. P. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt, iż wnioskodawca jest uprawniony do własnej renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych przyznanej decyzją z dnia [...] maja 1978 r. Oddziału ZUS w G. na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.). Organ podniósł, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być stosowany wyłącznie wobec ubezpieczonych, którzy nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W sytuacji natomiast kiedy takie prawo istnieje, brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W złożonym wniosku o ponownego rozpatrzenie Z. P. wyjaśnił, że ubiega się o rentę w drodze wyjątku po ojcu, gdyż świadczenie to będzie wyższe od otrzymywanej przez niego obecnie renty z tytułu niezdolności do pracy, która nie wystarcza na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1164/10 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zarówno decyzję z dnia [...] marca 2010 r., jak i decyzję z dnia [...] maja 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisała w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N., działająca na podstawie upoważnienia z dnia 13 lipca 2006 r. Tymczasem podlegała ona obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu wskazanego w art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. W następstwie powyższego wyroku, Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. umarzającą postępowanie z wniosku Z. P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1588/07, stwierdził, że samo uprawnienie do renty z tytułu niezdolności do pracy wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie "równoległe", tzn. świadczenie w drodze wyjątku. Następnie, uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy, organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1311/06 i wskazał, że skoro przepis art. 83 przywołanej wyżej ustawy może być stosowany wobec tych ubezpieczonych, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, to w sytuacji nabycia prawa do emerytury lub renty brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To z kolei, zdaniem organu, oznacza, że postępowanie w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ stwierdził, że przepisy powołanej ustawy, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi, przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01). W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, uzasadniając to trudną sytuacją osobistą. Skarżący podniósł, że w 1978 r. został potrącony przez samochód w wyniku, czego doznał licznych urazów. Decyzją dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył go do znacznego stopnia niepełnosprawności. W chwili obecnej utrzymuje się jedynie z niewielkiej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz z dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Środki te są jednak niewystarczające na pokrycie kosztów utrzymania oraz zakup leków. Skarżący wyjaśnił, że nie chce pobierać dwóch świadczeń, lecz chce otrzymać świadczenie po ojcu, które będzie zdecydowanie wyższe od świadczenia otrzymywanego przez niego aktualnie, a wówczas niezwłocznie zrezygnuje z dotychczas pobieranej renty inwalidzkiej z tytułu niezdolności do pracy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż do kompetencji Prezesa ZUS, wskazanych w art. 83 ustawy emerytalnej, w żadnym razie nie należy "zamienianie" jednego świadczenia ustawowego na inne, wyższe świadczenie ustawowe, do którego strona nie ma prawa. Prezes ZUS może jedynie w ściśle określonych przypadkach przyznać świadczenie z art. 83 osobie, która nie jest uprawniona do żadnych innych świadczeń emerytalnych, czy rentowych. Organ podkreślił też, że skarżący nic nie zyskałby finansowo na "zamianie" świadczenia otrzymywanego aktualnie na świadczenie w drodze wyjątku. Świadczenie to jest bowiem przyznawane zawsze w wysokości najniższego świadczenia przewidzianego w ustawie, czyli w takiej samej jaką obecnie otrzymuje skarżący, nie zaś w wysokości "normalnej" renty rodzinnej wyliczanej stosownie do uprawnień rentowych zmarłego rodzica. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesiono w skardze. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Należy zgodzić się z organem, iż przepis ten stanowi regulację szczególną umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych przepisami tej ustawy. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły jednak przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczności, na które powołuje się organ mogą bowiem jedynie stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, lecz nie czynią samego postępowania bezprzedmiotowym. Podkreślenia wymaga fakt, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 489). Należy jednak odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od sytuacji, w której brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe będzie miało miejsce, gdy w sprawie jest przeszkoda procesowa do jej merytorycznego zakończenia. W doktrynie przyjmuje się na ogół, że przedmiotem ogólnego postępowania jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróble, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2005, s. 619). W sytuacji natomiast, gdy organ stwierdza, że zachodzą przeszkody do uwzględnienia żądania strony, z uwagi na niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 83 ustawy, nie zwalnia go to z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie zatem ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, a następnie wydać decyzję merytoryczną (o przyznaniu albo odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.