II SA/Wa 164/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem/MSWiA) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Pana W.P. (zwanego dalej skarżącym/zainteresowanym) odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową). Zainteresowany wnioskiem z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczegółowo opisał przebieg służby uwzględniając przy tym zakres obowiązków. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. MSWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 8 czerwca 2018 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do MSWiA o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 736/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2555/19, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. NSA wskazał, że "...Systemowa wykładnia przepisów ustawy zaopatrzeniowej potwierdza prezentowane ... stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. ...". Zdaniem NSA "...unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego...". Ponadto NSA wskazał na konieczność prawidłowej analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją MSWiA nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmówiono wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby pełnionej przez skarżącego wynosi 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat. Zdaniem organu nie można tutaj mówić krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie MSWiA, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, który to stanowi ok. 15% ogółu jego służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Na wyrażone w przedmiotowej kwestii stanowisko organu istotny wpływ miał również fakt, iż służba we wskazanej formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli wnioskodawcy, co szczegółowo zostało opisane w dalszej części decyzji. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Organ zauważył, że nadanie zainteresowanemu Srebrnego Krzyża Zasługi oraz Brązowej i Srebrnej Odznaki Zasłużonego Policjanta wskazuje, że wnioskodawca realizując powierzone zadania służbowe wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wskazał, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Uznał, że analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowodzi, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże w jego ocenie biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Wobec tego organ uznał, że decyzja jest prawidłowa i uzasadniona. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a ), przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechaniu weryfikacji, czy skarżący służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił w sposób krótkotrwały, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w zakresie ustalenia, czy skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22c i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej, pomimo obiektywnego istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie tj. odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy, obejmujące odstąpienie od weryfikacji i pełnej analizy tego, czy wyłączenie wobec skarżącego zastosowania art. 15c, art. 22c i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ww. ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22c i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej skarżącego, pomimo obiektywnego istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego; 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za tożsame znaczeń słów "narażenie" oraz "zagrożenie", co miało wpływ na wynik sprawy, tj. odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22c i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej, pomimo obiektywnego istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego. W skardze rozwinięto powyższe zarzuty. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których dopiero łączne spełnienie pozwala na ocenę zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wykładnię powołanego przepisu wyczerpująco przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki: I OSK 2114/19, I OSK 2476/19, I OSK 2786/19, III OSK 1577/21, III OSK 1895/21 – publik. j.w.) w przeciwieństwie do stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r. I OSK 3208/19, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że ustawodawca pojęcia: "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że "krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia któregoś z warunków (kryteriów) określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań. Należy przypomnieć, że organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W świetle tego co już powiedziano, okoliczność ta sama w sobie nie mogła prowadzić do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 8a ustawy. Nadto należy uznać, że czas całkowity okres służby pełnionej przez skarżącego wynoszący 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni oraz służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat zarówno w ujęciu proporcjonalnym jak i bezwzględnym nie może być uznana jak to czyni organ za niemającą cech krótkotrwałości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji w sposób nienależyty rozważył, czy w rozpatrywanej sprawie można mówić o służbie która nie była krótkotrwała i "szczególnie uzasadnionym przypadku". Podkreślić w tym miejscu należy raz jeszcze, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 8a ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji zabrakło. Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy procesowej.