II SA/Wa 1646/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statusu zajmowanej kwatery tymczasowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Wnioskiem z [...] września 2011 r. J.K. (dalej: "skarżąca") - wówczas funkcjonariusz Centralnego Zarządu Służby Więziennej (dalej: "CZSW") w służbie stałej, wystąpiła do Dyrektora Biura Kwatermistrzowsko-Inwestycyjnego CZSW o zamianę zajmowanej dotychczas kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] na kwaterę tymczasową o nr [...] mieszczącą się w tym samym budynku. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o przeprowadzenie remontu łazienki i wc w ww. lokalu nr [...] oraz zakup szafek kuchennych. Pismem z 29 listopada 2011 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej: "DGSW", "organ pierwszej instancji") skierował skarżącą wraz z mężem i synem do "zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]", wskazując, że skierowanie wydaje się celem podpisania umowy najmu przez administratora ze skarżącą na czas jej pracy w CZSW. Decyzją personalną DGSW z [...] stycznia 2023 r. nr [...] skarżąca została zwolniona ze Służby Więziennej z dniem [...] lutego 2023 r. na skutek pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Następnie pismem z 23 marca 2023 r. skarżąca - jako emeryt Służby Więziennej wniosła do organu pierwszej instancji o zmianę statusu zajmowanego przez nią mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...] "na lokal mieszkalny na stałe". W motywach tego wniosku podała, iż nie posiada żadnej nieruchomości i nigdy nie korzystała z pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżąca zajmuje ww. mieszkanie wraz z synem; w całości uiszcza opłaty ten lokal, który stanowi jej centrum życiowe. Wskazała również, że samotnie wychowuje dziecko w wieku szkolnym, a ceny najmu dwupokojowego mieszkania czy rat kredytu to koszt rzędu od trzech-czterech do ponad pięciu tysięcy zł miesięcznie. Powyższy wniosek skarżąca uzupełniła pismem z 24 kwietnia 2023 r., akcentując, iż przedmiotem jej żądania jest zmiana statusu zajmowanego mieszkania, o co wnioskowała uprzednio raportem z 30 czerwca 2005 r. jako inspektor Biura Informacji i Statystyki CZSW. Załączyła kopię tego raportu zawierającego adnotację "Popieram raport" Zastępcy Dyrektora Biura Informacji i Statystyki CZSW. Postanowieniem nr [...], wydanym [...] czerwca 2023 r. w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), DGSW zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z [...] marca 2023 r., powołując się na postępowanie o opróżnienie zajmowanej przez skarżącą kwatery tymczasowej, zakończone decyzją organu pierwszej z [...] czerwca 2023 r. nr [...], która nie jest prawomocna i ostateczna. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] września 2023 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na mocy art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego Minister nakazał DGSW rozpatrzenie wniosku skarżącej co do istoty, zaznaczając, że należy rozważyć, czy zmiana statusu (przekształcenie) kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny jest możliwa i czy zasób lokali, którymi dysponuje organ pierwszej instancji, pozwala na uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...], w oparciu o art. 104 § 1 k.p.a., a także art. 189 i art. 190 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1869 ze zm.; dalej "ustawa o SW"), odmownie rozpatrzył wniosek skarżącej z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...], na podstawie porozumienia zawartego z Ministerstwem Sprawiedliwości, od 30 lipca 2010 r. znajduje się w posiadaniu CZSW. Ministerstwo przekazało przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe. Aktualnie nieruchomość ta pozostaje w trwałym zarządzie CZSW na mocy decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 2012 r. nr [...]. DGSW podkreślił, że - w przeciwieństwie do lokalu mieszkalnego - kwatera tymczasowa może być zajmowana maksymalnie przez czas pełnienia służby funkcjonariusza, a więc nie przysługuje już po ustaniu stosunku służbowego. Bezsprzecznie skarżąca posiadała wiedzę, iż wybrała formę tymczasowego zamieszkania na czas pełnienia służby w CZSW. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie jej prawa do lokalu mieszkalnego i spokojnego mieszkania w kontekście ochrony praw słusznych i nabytych. Dodatkowo podniosła, że rozstrzygnięcie nie zostało wydane względem jej dziecka posiadającego własne roszczenie do Skarbu Państwa - DGSW i Ministra. Skarżąca zwróciła też uwagę, iż dotychczas nie został rozpoznany jej wniosek z [...] czerwca 2005 r., w którym domagała się "zmiany statusu mieszkania z błędnie używanego pojęcia >>kwatery tymczasowej<< na >>lokal mieszkalny<< dla funkcjonariusza służby stałej Służby Więziennej", ponieważ takie prawo jej wówczas przysługiwało w świetle przepisów. Skarżąca dodała, że w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w [...] jest zameldowana na stałe (wraz z małoletnim synem), przebywa tam od ponad 10 lat, a wypłacona odprawa po 29 latach służby nie wystarcza na zakup mieszkania w Warszawie. Nadto skarżąca jest obecnie schorowana, niepełnosprawna i ponosi wydatki na leczenie. Według skarżącej, nieprawdą jest twierdzenie, iż wszystkie lokale mieszkalne usytuowane przy ul. [...] w [...] są przeznaczone na kwatery tymczasowe, gdyż z doniesień medialnych wiadomo, że kilka mieszkań zmieniło status. Tak więc nazewnictwo tych lokali zależy od woli CZSW. Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...], mając za podstawę 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 189 ustawy o SW, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż istotną okolicznością w realiach niniejszej sprawy jest brak unormowania instytucji przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny w ustawie o SW. Dlatego wniosek o zmianę statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny był bezpodstawny. O ile przydzieloną kwaterę tymczasową funkcjonariusz może zajmować maksymalnie na czas pełnienia służby, o tyle przydzielony lokal mieszkalny funkcjonariusz może zajmować po ustaniu stosunku służbowego jako emeryt lub rencista, co więcej - wraz z uprawnionymi członkami jego rodziny. Tożsamą regulację prawną przewidywała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W związku z powyższym, wnioski o zmianę statusu kwatery tymczasowej, składane przez skarżącą w odniesieniu do zajmowanych przez nią kwater, nie mogły zostać rozstrzygnięte zgodnie z jej wolą. Minister odnotował, że skarżąca uporczywie posługuje się pojęciem "lokalu mieszkalnego", podczas gdy każdorazowo miała świadomość, iż przydzielano jej kwatery tymczasowe na czas pełnienia służby. CZSW wykazywał dobrą wolę, zawsze pozytywnie rozpoznając jej żądania o zamianę poszczególnych kwater tymczasowych. Wobec ustania stosunku służbowego i przejścia na zaopatrzenie emerytalne, skarżąca nie posiada prawa do zajmowania kwatery tymczasowej, którą jest zobowiązana opróżnić. Organ drugiej instancji zauważył, że w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, nie mają zastosowania regulacje wynikające z innych przepisów, w tym art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) czy ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Minister powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 98/18, który wprawdzie zapadł w sprawie funkcjonariusza Policji, jednak w pełnym zakresie znajduje zastosowanie również do emerytowanego funkcjonariusza Służby Więziennej z uwagi na brzmienie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1121 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna funkcjonariuszy"). Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej jakoby decyzja DGSW nie została wydana w stosunku do wszystkich stron postępowania, bowiem jako adresat tej decyzji literalnie jest wskazana skarżąca - jako strona i przedstawiciel ustawowy syna – M.K.. Zatem doręczenie przedmiotowejdecyzji skarżącej wywarło także skutek prawny wobec jej małoletniego syna. Opisane wyżej rozstrzygnięcie Ministra z [...] lipca 2024 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą skarżąca wniosła w imieniu własnym i małoletniego syna – M.K. W skardze tej zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez: 1) nieuwzględnienie i wręcz zlekceważenie przez Ministra oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach uprzednich, własnych rozstrzygnięć, a to: decyzji z [...] września 2023 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2023 r. nr [...] i umarzającej postępowanie w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz postanowienia Ministra z [...] września 2023 r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie DGSW z [...] czerwca 2023 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z [...] marca 2023 r., 2) obrazę art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli w związku z nieustaleniem podstaw prawa skarżącej do lokalu mieszkalnego i niewyjaśnieniem wątpliwości, nieodniesieniem się do jej argumentów, w tym dotyczącego nierozpatrzenia do dnia złożenia skargi wniosku z [...] marca 2023 r. w formie decyzji, który to wniosek został złożony w indywidualnej sprawie i nie ma nic wspólnego z umową między organami (Służbą Więzienną a Gminą [...] w zakresie trwałego zarządu zasobem mieszkaniowym Gminy z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych pracowników i funkcjonariuszy Służby Więziennej), ponieważ opiera się na prawie skarżącej, ustanowionym w aktualnie i poprzednio obowiązującej ustawie o SW, 3) obrazę art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy bez zachowania ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 4) obrazę art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra bez zachowania ustawowego obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem każdorazowego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawa do lokalu mieszkalnego, 5) obrazę art. 36 k.p.a. poprzez bezczynność Ministra jako organu nadzorującego na sytuację przedłużającego się postępowania, braku odpowiedzi na skargę, 6) obrazę art. 2 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie praw słusznych i nabytych; II. naruszenie prawa materialnego - art. 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SW poprzez nierozróżnienie sytuacji prawnej funkcjonariusza służby stałej od funkcjonariusza delegowanego/przeniesionego z miejsca pełnienia służby stałej do miejsca pełnienia służby czasowej w ramach delegacji albo przeniesienia (art. 73 i nast. ustawy o SW), i w tym aspekcie nieuwzględnienie praw funkcjonariusza służby stałej uzasadnionych ustawowym różnicowaniem praw tych osób w sytuacji, gdy skarżąca była funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej, a jednocześnie nie została delegowana ani przeniesiona do pełnienia służby w innej miejscowości, niż przysługujące jej prawo do lokalu mieszkalnego. Nawiązując do tego ostatniego zarzutu, skarżąca podniosła naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji, gdyż ustawodawca w kwestii prawa do lokalu albo kwatery tymczasowej różnicuje prawa funkcjonariusza służby stałej od funkcjonariusza delegowanego lub przeniesionego do innej miejscowości w ten sposób, że pierwszemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo równoważnik, a drugiemu prawo do lokalu albo kwatera tymczasowa i inne dodatkowe świadczenia. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji DGSW, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący M.K. stał się pełnoletni, dlatego oddzielną korespondencją został zawiadomiony o terminie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2024 r. o odmownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zmianę statusu kwatery tymczasowej, tutejszy Sąd stwierdził, iż ww. akty są obarczone kwalifikowaną wadą polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, która to wada jest wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujących w dacie ich podejmowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2880/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca od stycznia 2003 r. korzystała z przydzielonych jej kolejno kwater tymczasowych położonych w Warszawie: nr [...] przy ul. [...] (vide decyzja DGSW z [...] stycznia 2003 r. nr [...]), nr [...] przy ul. [...] (vide skierowanie DGSW z [...] lipca 2020 r. nr [...]) i nr [...] przy ul. [...] (vide skierowanie DGSW z [...] listopada 2011 r. nr [...]). Raportem z 30 czerwca 2005 r. (popartym przez Zastępcę Dyrektora Biura Informacji i Statystyki CZSW) skarżąca domagała się zmiany statusu zajmowanego wówczas mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...] "z kwatery tymczasowej na stałe", zaś w dniu 10 listopada 2009 r. złożyła wniosek do organu pierwszej instancji o przydział lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny (męża i syna). Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]- w odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] marca 2011 r. - potwierdził spełnianie przez nią warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i przyznał jej to świadczenie w wysokości 8 zł dziennie, począwszy od 13 sierpnia 2010 r. Z kolei w decyzji z [...] stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że od 18 kwietnia 2011 r. skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie ww. uprawnienia, powołując w tym zakresie na rozbieżności w praktyce i doktrynie, rozstrzygnięte ostatecznie uchwałą Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12, opubl. OSNP 2013/9-10/102. Problem przydzielania kwater tymczasowych pod rządami poprzedniej ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, przy czym w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej przeniesionego do pełnienia służby w innej miejscowości, był przedmiotem rozważań NSA w wyroku z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 710/16. NSA wyraził w ww. orzeczeniu następujący pogląd: "Jeśli prawo do lokalu mieszkalnego nie zostało w żaden sposób zrealizowane organy winny były przyjąć, że kwatera tymczasowa przydzielona w (...) 2010 r. (...) urzeczywistniała w istocie uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieistotna jest wskazana w decyzji przydziałowej nazwa lokalu, lecz ustawowe uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby". Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2024 r., którą DGSW rozpoznał odmownie ponowny wniosek skarżącej o zmianę statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, złożony pismem z 23 marca 2023 r. i uzupełniony pismem z 24 kwietnia 2023 r., czyli już po ustaniu stosunku służbowego skarżącej. W podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powołano art. 189 i art. 190 ustawy o SW. Pierwszy z ww. przepisów dotyczy opłat ponoszonych przez funkcjonariusza w przypadku przydzielenia kwatery tymczasowej, a drugi reguluje kwestię zwolnienia kwatery tymczasowej. Tymczasem objęte skargą rozstrzygnięcia organów Służby Więziennej merytorycznie odnoszą się do zmiany statusu kwatery tymczasowej na lokal stały, czyli procedury, która nie tylko nie wiąże się w żaden sposób z ww. przepisami, ale w ogóle nie jest znana ustawie o SW, jak też innym aktom z zakresu pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Służby Więziennej. W konsekwencji doszło do wydania przez orzekające w sprawie organy decyzji bez podstawy prawnej, ponieważ nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na podjęcie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister dostrzegł, iż przepisy ustawy o SW nie przewidują instytucji przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, lecz mimo tego merytorycznie rozpatrzył wniosek skarżącej zgłoszony w tym przedmiocie, w sytuacji gdy był on niedopuszczalny. Podkreślić należy, że obecnie skarżąca jako emeryt Służby Więziennej posiada prawo do lokalu mieszkalnego stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, emerytem policyjnym w rozumieniu ww. ustawy jest funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, który ma ustalone prawo do emerytury policyjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wzmiankował o art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w kontekście przywoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 98/18. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, iż w sprawie skarżących zarówno DGSW, jak i Minister, merytorycznie rozpatrzyli żądanie nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. W sytuacji, gdy skarżąca (reprezentująca także wówczas małoletniego skarżącego jako jego przedstawiciel ustawowy) akcentowała, że domaga się wyraźnie zmiany statusu zajmowanej kwatery tymczasowej, organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wedle tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1375/21, celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę skarżących, organ pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną przez tutejszy Sąd ocenę prawną żądania strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji zapadłych w sprawie skarżących w obu instancjach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący - niereprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - nie ponieśli ich, korzystając z ustawowego zwolnienia na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ww. ustawy.