II SA/Wa 1650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu (dalej jako Szef BOR) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiające P. M.wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, iż P. M. wystąpił w dniu [...] maja 2014 r. do Szefa BOR z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści: "Pan P. M. w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. był oddelegowany do pełnienia służby jako szef zespołu ochrony placówki – Ambasady RP w [...], które w tym czasie znajdowało się w strefie działań wojennych, co potwierdza obowiązujące wówczas Obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2005 r. Nr 56, poz. 772)". Szef BOR postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż P. M. jako funkcjonariusz BOR w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. był oddelegowany do pełnienia służby w ochronie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego – Ambasady RP w [...]. Jednak Szef BOR nie powierzył ww. w tym czasie obowiązków szefa zespołu ochrony placówki, bowiem obowiązujące wówczas przepisy prawa, ani też zarządzenia wewnętrzne Szefa BOR, nie przewidywały możliwości powierzenia takiej funkcji funkcjonariuszowi BOR delegowanemu do realizacji zadań służbowych w placówce dyplomatycznej poza granicami RP. Ponadto wskazał, że nie można uznać, aby polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne – Ambasady RP w [...] w czasie, gdy zadania ochronne w niej wykonywał P. M., znajdowało się w strefie działań wojennych, albowiem Minister Spraw Zagranicznych obwieszczeniem z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie ogłosił, iż od dnia 16 września 2003 r. rejon działań Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Wielonarodowych Połączonych Sił Operacyjnych koalicji międzynarodowej w [...] nie znajduje się w strefie działań wojennych. Powołując się na dokonane ustalenia, odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Od powyższego postanowienia pełnomocnik strony wniósł zażalenie, w którym zmodyfikował pierwotne żądanie, domagając się wydania zaświadczenia o treści; "Pan P. M. w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. był oddelegowany do pełnienia służby w ochronie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego - Ambasady RP w [...], które w tym czasie znajdowało się w strefie działań wojennych, co potwierdza obowiązujące wówczas obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 5 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2005 r. Nr 56, poz. 772)". Nadto zaznaczył, że funkcjonariuszom, którzy przeszli na zaopatrzenie emerytalne przed dniem 15 maja 2008 r. i wcześniej pełnili służbę w [...], podwyższono wymiar emerytury o 0,5% za każdy rozpoczęty miesiąc służby w strefie działań wojennych, co uzasadnia nierówne traktowanie wobec prawa tych funkcjonariuszy, którzy na zaopatrzenie emerytalne przeszli po tej dacie. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przybliżył instytucję wydawania zaświadczeń, przywołując treść art. 217 – 219 k.p.a. Wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 – dalej jako ustawa emerytalna służb mundurowych), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych. Zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w Biurze Ochrony Rządu, a także stosownie do pkt 7 jeżeli funkcjonariusz został oddelegowany do wykonywania zadań służbowych poza Policją, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencją Wywiadu, Służbą Kontrwywiadu Wojskowego, Służbą Wywiadu Wojskowego, Strażą Graniczną, Biurem Ochrony Rządu, Państwową Strażą Pożarną lub Służbą Więzienną. Stosownie zaś do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu na żądanie funkcjonariusza (§ 14 ust. 2 tego rozporządzenia). Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, iż P. M. zakończył służbę pełnioną w BOR, a zatem na podstawie wyżej przytoczonych przepisów bezsprzecznie posiada on interes prawny w domaganiu się wydania żądanego zaświadczenia. W sprawie nie budziło wątpliwości organu, że ww. jako funkcjonariusz BOR w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. był oddelegowany do pełnienia służby w ochronie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego - Ambasady RP w [...]. Jednak sprawą sporną stało się, czy w ww. okresie [...] znajdowało się w strefie działań wojennych. W tej mierze organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż Minister Spraw Zagranicznych obwieszczeniem z dnia 8 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2005 r. Nr 56, poz. 772), na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie należności pieniężnych i świadczeń otrzymywanych przez żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa i pracowników wojska zatrudnionych w jednostkach wojskowych wykonujących zadania poza granicami państwa (Dz. U. Nr 110, poz. 1257 ze zm.) ogłosił, że od dnia 19 marca 2003 r. rejon działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Wielonarodowych Połączonych Sił Operacyjnych koalicji międzynarodowej w Królestwie Arabii Saudyjskiej, Królestwie Bahrajnu, Jordańskim Królestwie Haszymidzkim, Państwie Kataru, Państwie Kuwejtu i Republice Iraku oraz w Zatoce Perskiej, na Morzu Czerwonym i Oceanie Indyjskim znajduje się w strefie działań wojennych. Ponadto w obwieszczeniu wskazano, że data ustania tego stanu zostanie podana w odrębnym obwieszczeniu. Minister Spraw Zagranicznych kolejnym obwieszczeniem z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie, na podstawie § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. oraz w zw. z obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie potwierdził, że od dnia 16 września 2003 r. rejon działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Wielonarodowych Połączonych Sił Operacyjnych koalicji międzynarodowej w Królestwie Arabii Saudyjskiej, Królestwie Bahrajnu, Jordańskim Królestwie Haszymidzkim, Państwie Kataru, Państwie Kuwejtu i Republice Iraku oraz w Zatoce Perskiej, na Morzu Czerwonym i Oceanie Indyjskim, nie znajduje się w strefie działań wojennych. Zdaniem organu II instancji, zestawienie powyższych obwieszczeń w sposób jednoznaczny wskazuje, że między innymi [...] znajdowało się w strefie działań wojennych w okresie od dnia 19 marca 2003 r. do dnia 16 września 2003 r. Zestawienie tego okresu z okresem pełnienia przez P. M. służby w ochronie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego – Ambasady RP w [...] w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość uznania tego okresu za okres pełnienia służby w strefie działań wojennych. Z tego też powodu oczekiwanie przez stronę wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych o żądanej treści, w ocenie organu było niedopuszczalne, bowiem stałoby w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, a przez to naruszałoby art. 218 k.p.a. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik strony zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, poprzez zaniechanie przez skarżone organy dochodzenia do prawdy obiektywnej; 2) art. 77 § 1 i art. 80, polegające na braku zgromadzenia oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie jak i na jego wadliwej ocenie; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144, polegające na zaniechaniu uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami stawianymi przez dyspozycję przepisu. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy emerytalnej służb mundurowych w zw. z § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz w zw. z postanowieniami obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w okresie, w którym skarżący był oddelegowany do ochrony placówki – Ambasady RP w [...] (od dnia [...]września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r.) [...] nie znajdowało się w strefie działań wojennych, co uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści; 2) art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy emerytalnej służb mundurowych w zw. z § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz w zw. z postanowieniami obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie, poprzez brak ich zastosowania i uznanie, że w okresie, w którym skarżący był oddelegowany do ochrony placówki – Ambasady RP w [...], Państwo to znajdowało się w strefie działań wojennych, a tym samym przysługuje mu prawo do zwiększenia podstawy wymiaru jego emerytury o 0,5% za każdy rozpoczęty miesiąc służby w strefie działań wojennych, co łącznie uprawniałoby skarżącego do pobierania emerytury w pełnej wysokości – 75% podstawy wymiaru, a nie jak jest obecnie – 70.99%, a tym samym uzasadniało wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł m.in., iż organy obu instancji dokonały sprzecznych istotnych ustaleń wobec treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie można bowiem pominąć i uznać jako nieistniejących zapisów obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie, w którym to Minister Spraw Zagranicznych określił i potwierdził, że od 19 marca 2003 r. [...] znajdowało się w sferze działań wojennych, tj. w okresie kiedy skarżący został oddelegowany do placówki dyplomatycznej RP w [...]. Przedmiotowe obwieszczenie nie zostało uchylone i pozostaje nadal w obrocie prawnym, jako aktualne. Zastosowanie tego obwieszczenia przez organ winno skutkować zupełnie odmienną - w stosunku do przyjętej przez skarżone organy - oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej, wadliwa ocena powyższego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, skutkowała zastosowaniem – przy rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia – przepisów obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2008 r. Nr 41, poz. 370), a w szczególności zapisów, że od dnia 16 września 2003 r. rejon działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Wielonarodowych Połączonych Sił Operacyjnych koalicji międzynarodowej w [...] nie znajduje się w strefie działań wojennych. Takie działanie, tj. ustalanie z mocą wsteczną norm prawnych, które mają negatywny skutek dla obywateli, narusza zasadę określoną w art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa. Jednakże, co w zupełności pominęły skarżone organy, powyższe obwieszczenie z 2008 r. nie ma w swojej treści daty od kiedy ma ono obowiązywać (np. z dniem podpisania obwieszczenia, itp.), co powinno prowadzić do wniosku, że wszystkim osobom (żołnierzom, funkcjonariuszom), które do daty jego opublikowania pełniły służbę w strefie działań wojennych, przysługuje prawo zwiększenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5% za każdy rozpoczęty miesiąc służby w strefie działań wojennych. Tymczasem przyjęty tok rozumowania organów obu instancji prowadzi do nielogicznego wniosku, że wszystkim osobom (żołnierzom, funkcjonariuszom), które do daty opublikowania obwieszczenia z dnia 15 maja 2008 r. pełniły służbę w strefie działań wojennych i do tej daty przeszły na emeryturę, przysługuje prawo zwiększenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5% za każdy rozpoczęty miesiąc służby w strefie działań wojennych, natomiast osoby, które w tym samym czasie pełniły służbę np. w [...] i przechodzą na emeryturę po dacie opublikowania powyższego obwieszczenia, już tego prawa nie posiadają. Przyjęcie punktu widzenia organu zaakceptowałoby stosowanie surowszego prawa, łamiąc równocześnie zasady lex retro non agit, lex proscipit non rescipit, lex seyerior retro non agit. Organy obu instancji przy rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia zupełnie pominęły fakty notoryjnie znane, że od [...] marca 2003 r. miał miejsce konflikt zbrojny między koalicją sił międzynarodowych (m. in. Polski), nazwany "[...]" w [...] i uwzględniły wsteczne zapisy obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2008 r. Nr 41, poz. 370), a w szczególności zapisy, że od dnia 16 września 2003 r. rejon działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Wielonarodowych Połączonych Sił Operacyjnych koalicji międzynarodowej w [...] nie znajduje się w strefie działań wojennych. Na uwagę zasługuje fakt, że ostatni polscy żołnierze z [...] zmiany wrócili z misji w październiku 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 – 144). Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. – uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 64). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan prawny rozpoznawanej sprawy, należy uznać, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w Ambasadzie RP w [...] w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r., kiedy to Państwo pozostawało w strefie działań wojennych. Z treści § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, (...) wynika, iż środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest wydane na wniosek funkcjonariusza zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez organ BOR. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy emerytalnej służb mundurowych stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych. Szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji i innych służb, w tym BOR, określa powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., precyzując w § 5 pkt 3, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w BOR. Z ustaleń organu jednoznacznie wynika, iż P. M., będąc funkcjonariuszem BOR, w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. był oddelegowany do pełnienia służby w ochronie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego – Ambasady RP w [...]. Zatem, w celu realizacji wniosku strony z dnia [...] maja 2014 r. organ, w oparciu o dostępne ewidencje, rejestry i dane (art. 218 § 1 k.p.a.), winien był ustalić, czy w okresie wskazanym w tym wniosku, Państwo [...] znajdowało się w strefie działań wojennych. Z uwagi bowiem na charakter pełnionej przez skarżącego służby w Ambasadzie RP w [...] wykluczona jest przesłanka pełnienia służby na froncie w czasie wojny. W ocenie Sądu, w tej kwestii miarodajne są ustalenia organu BOR poczynione na podstawie obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 5 września 2005 r. w sprawie określenia strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. z 2005 r. Nr 56, poz. 772) i obwieszczenia z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie likwidacji strefy działań wojennych na Bliskim Wschodzie (M. P. Nr 41, poz. 370), jednoznacznie wskazujące, iż [...] znajdowało się w strefie działań wojennych w okresie od dnia 19 marca 2003 r. do dnia 16 września 2003 r. Wprawdzie, w świetle § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie należności pieniężnych i świadczeń otrzymywanych przez żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa i pracowników wojska zatrudnionych w jednostkach wojskowych wykonujących zadania poza granicami państwa (Dz. U. Nr 110, poz. 1257 ze zm.), Minister Spraw Zagranicznych w drodze obwieszczenia określa strefy działań wojennych oraz dzień rozpoczęcia i zakończenia w nich działań wojennych na potrzeby ustalania prawa do należności pieniężnych i świadczeń żołnierzy zawodowych i pracowników wojska, jednakże wobec braku w tym zakresie odrębnych uregulowań stosowanych do funkcjonariuszy BOR, pragmatykę wojskową należy również posiłkowo stosować do funkcjonariuszy innych służb mundurowych wykonujących zadania poza granicami kraju. Tym bardziej jest to uzasadnione jeśli weźmie się pod uwagę, iż do zdań BOR należy ochrona polskich przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych oraz przedstawicielstw przy organizacjach międzynarodowych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o BOR), a zakres obowiązków funkcjonariuszy tej służby w strefie działań wojennych jest zgoła inny do zadań wykonywanych przez żołnierzy misji wojskowych (argumentum a major ad minus). W tym kontekście wydaje się nieuzasadnione odwoływanie się w skardze do wiedzy powszechnie znanej, wskazując przy tym, iż uczestniczący w koalicji międzynarodowych w "[...]" polscy żołnierze [...] zmiany wrócili z misji w październiku 2008 r. Po pierwsze, uwaga ta dotyczy żołnierzy zawodowych, a nie funkcjonariuszy BOR. Po drugie, jest powszechnie wiadomym, iż działania wojenne w tej wojnie były prowadzone w [...], w przeciwieństwie do [...] wojny w [...]. Ten jednak konflikt zbrojny zapoczątkowany został [...] sierpnia 1990 r. zbrojnym najazdem [...], zakończony wyzwoleniem [...] przez międzynarodową koalicję wiosną 1991 r., w ramach wojskowej operacji [...] ("[...]"). Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia zasady lex retro non agit, albowiem ww. obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych nie stanowią źródła prawa ogólnie obowiązującego, a to oznacza, że nie mają wpływu na kształtowanie stosunku prawnego. Obwieszczenie ma walor informacyjny, przedstawia stanowisko organu administracji rządowej w danej sprawie, a informacje w nim zawarte, na gruncie niniejszej sprawy, należy odnosić do sfery dowodowej, a nie prawotwórczej. Reasumując, w niniejszej sprawie Szef BOR w sposób wnikliwy przeanalizował materiał aktowy sprawy i wobec braku dokumentów wskazujących na wykonywanie przez skarżącego służby w strefie działań wojennych prawidłowo wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 219 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i wbrew zarzutom skargi zawiera uzasadnienie spełniające wymogi nakreślone przepisami k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.