II SA/Wa 1652/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Pana K. J. (strona, skarżący) z dnia [...] lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z uciążliwością na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił Panu K. J. wszczęcia postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z uciążliwością stanowiskową służby na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych, za poszczególne lata okresów jego służby czynnej, w związku z występującymi na tych stanowiskach uciążliwościami określonymi w normach prawnych. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu [...] listopada 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. strona złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, "wniosek o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...]" do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku wniesionej przez Pana K. J. skargi prawidłowość danego rozstrzygnięcia została zbadana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 oddalił ją. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Pan K. J. złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z uciążliwością na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych. Wskazane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i doręczone stronie w dniu [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. Pan K. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku przywołał treść swojego wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. inicjującego pierwotne postępowanie. Wskazał też, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia organ przywołując treść art. 157 § 1 k.p.a., podał, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest więc Komendant Główny Policji. Organ przywołał również treść art.126 k.p.a. Przepis art. 126 k.p.a. stanowi natomiast, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej wart. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., zdaniem organu należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powyższe zdaniem organu niewątpliwie ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Wniosek bowiem Pana K. J. o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 uznał za prawidłowe. Komendant Główny Policji dodatkowo wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Następnie, wobec złożenia przez Pana K. J. kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Postanowienie nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. W odniesieniu do argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stwierdzić, że nie mogą one wpłynąć na kształt niniejszego rozstrzygnięcia. Przywołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 (wiążący w niniejszej sprawie) stanowi potwierdzenie, że dane wystąpienie Pana K. J. stanowiło zażalenie, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności. Tym samym kwestia prawidłowości postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nie może być badana w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym, zaś argumenty strony nie mogą odnieść pożądanego skutku. Skargę na powyższe postanowienie oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenie zaskarżonych postanowień w całości jako prawnie wadliwych i wydanych z naruszeniem konstytutywnego obowiązku przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania w administracji dla wydania prawidłowego i prawidłowo uzasadnionego, udowodnionego i przekonującej treści aktu administracyjnego, w okolicznościach, w których organ podjął postępowanie, a równocześnie w sposób nieuzasadniony odmawia jego przeprowadzenia, uchybiając obowiązkowi wydania aktu merytorycznie kończącego postępowanie w administracji. Ponadto zarzucił organowi niezastosowanie art. 161 k.p.a. Skarżący podkreślił, że dla załatwienia sprawy w sposób prawidłowy i prawem nakazany konieczne jest stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku numer [...], jako wydanego w nieistniejącej sprawie, albowiem nie zostało do tego organu wniesione o uchylenie orzeczenia pierwszej instancji, lecz o stwierdzenie jego nieważności, a organ ten nie był uprawniony do zmiany zakresu dowolnie, bez wiedzy i zgody strony, czy dowolnie przyjąć do rozpoznania dla tej instancji, a w tym poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z żądaniem strony, a w tym też zakresie naruszenia nakazom i zakazom ustawowym, poprzez nierozpoznanie i pozostawienie bez rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do niezwłocznego rozpoznania żądania strony o unieważnienie aktu administracyjnego uchybiającego w sposób jawny i oczywisty nakazom i zakazom prawnym w sprawach administracyjnych dyskryminacji bez upoważnienia ustawowego, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są postanowienia Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Wskazany przepis ustanawia dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma charakter podmiotowy - jest nią przypadek wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania. Drugą z przesłanek ujęto w formule, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - jest to przesłanka o charakterze przedmiotowym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przy tym, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216), to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211 – 212). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). W tym miejscu wypada powołać się na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 , z której wynika, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa.’’ W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza ze wskazanych sytuacji. Bez wątpienia w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 177/17 argumenty skarżącego stanowiły przedmiot oceny, również pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności i dopuszczalności takiej możliwości w stosunku do postanowień wydawanych w tym postepowaniu. Należy zatem uznać, że rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie stwierdził bezwzględnych przesłanek do stwierdzenia nieważności tworzy swoistego rodzaju stan powagi rzeczy osądzonej. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania, jest legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Niniejsze postępowanie nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w zaskarżonej uchwale wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie doszło do wstępnego zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wniosku skarżącego. Dokonując powyższej kontroli organ wskazał, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. było już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 oddalił skargę Pana K. J. na to postanowienie, co oznacza, że postanowienie powyższe zostało uznane za prawidłowe, a także za prawidłową uznana została dokonana przez organ kwalifikacja pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. Jak wynika z sentencji wyroku oraz uzasadnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...]" zostało potraktowane jako zażalenia na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Jak słusznie zauważył organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 177/17 sąd dokonał oceny całego postępowania również pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stał się prawomocny z dniem 7 czerwca 2017 r., nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Jak wynika z przywołanej uchwały jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w związku z tym należy uznać, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Za niezasadny należy uznać również zarzut niezastosowania przez organ art. 161 k.p.a. Przepis ów dotyczy sytuacji określanej w doktrynie prawa jako stan wyższej konieczności. Nie sposób stwierdzić, w jaki sposób w/w przepis prawa ma przełożyć się na okoliczności, które podnosi skarżący. Art. 161 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie organu dotyczy decyzji prawidłowych, których istnienie w obrocie prawnym z określonych w tym przepisie przyczyn nie może być zaakceptowane. Zważyć należy, że przepis art. 161 § 3 k.p.a. stanowi, iż stronie służby odszkodowanie w związku z uchyleniem prawomocnej decyzji. Treść tego przepisu sugeruje, że poza prawidłowością uchylania decyzja może być jedynie decyzją, na mocy której strona nabyła uprawnienie lub została zwolniona z obowiązku. Omawiane w/w przypadki w żaden sposób nie odnoszą się do sytuacji skarżącego. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.