II SA/Wa 1659/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi H.T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] m.st. W. uchwałą z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 208 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2, § 32 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 8 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836, z poźn. zm.), odmówił zakwalifikowania H. T. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że H. T., jako obywatelka T., wraz z matką i babką wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Decyzją Szefa do Spraw Cudzoziemców rodzinie nadano status uchodźcy. Wnioskodawczyni przyjechała do Polski w styczniu 2022 r. Od [...] marca 2024 r. wynajmuje od osoby prywatnej lokal nr [...] przy ul. B. [...] P. [...] w W., który składa się z 1 pokoju, ciemnej kuchni, łazienki z WC - powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, a powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 17,20 m2. W lokalu zamieszkują 3 osoby. Metraż uprawniający do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie może przekroczyć 20,00 m2 powierzchni mieszkalnej. Średni miesięczny dochód w trzyosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni - wynosi 2.876,03 zł i kwalifikuje, na dzień rozstrzygania wniosku, do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem socjalny lokalu. W ocenie organu mimo, że wnioskodawczyni spełnia kryteria określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. to nie wypełnia znamion art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2023.72), która jest aktem nadrzędnym. Powyższy przepis stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu (...). Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie, wobec tego, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do obecnie zajmowanego lokalu. W związku z powyższym wnioskodawczyni odmówiono zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pismem z [...] września 2024 r. H. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. W z [...] sierpnia 2024 r. nr 539/2024 wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem sytuacji osobistej, rodzinnej, materialnej i mieszkaniowej. Skarżąca wskazała, że Zarząd Dzielnicy wydając zaskarżoną uchwałę oparł się na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2140/23, w którym podważono twierdzenia organu, że niewypełnienie przepisu art. 23 ust. 2 powołanej ustawy było wystarczającą przesłanką do wykluczenia skarżących z możliwości skorzystania z pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu podano, że nawet uwzględnienie tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie wydaje się być wystarczające do wydania decyzji negatywnej. Wskazana regulacja wyraźnie stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą, która posiada tytuł do lokalu. Nie jest to jednak jednoznaczne z możliwością pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej (nie tylko w formie przyznania prawa do lokalu socjalnego), szczególnie w sytuacji gdy wniosek składa rodzina cudzoziemska, zamieszkująca na bardzo niewielkiej przestrzeni, wykazująca stosunkowo niewielkie przychody i jednocześnie deklarująca, że obecna umowa najmu jest zawarta na czas określony. Organ nie poddał analizie sytuacji osobistej strony, nie wykazał się w tym względnie należytą starannością, nie wziął pod uwagę faktu, że w sytuacji braku wystarczających środków na utrzymanie 6-osobowej rodziny, może ona być zmuszona do opuszczenia obecnie wynajmowanego lokalu i znalezienia się w kryzysie bezdomności. Dodatkowo zaznaczył, że powoływany w argumentacji przez organ przepis wyraźnie wskazuje, że umowa najmu nie może być zawarta z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu, ale nie ogranicza organu w zakresie podjęcia pozytywnej decyzji w sprawie przyznania pomocy mieszkaniowej. Z praktyki wiadomo, że wpisanie na listę osób oczekujących na przyznanie lokalu socjalnego nie jest równoznaczne z podpisaniem umowy najmu lokalu, a okres oczekiwania na umowę może być długi. Trudno więc wymagać od strony skarżącej, żeby mimo zamieszkiwania w bardzo trudnych warunkach, rezygnowała i z tego minimum. Ponadto organ nie wykazał się również wystarczającą starannością w zakresie udzielania informacji o możliwości wniesienia odwołania od przesłanego pisma. Brakuje mu tytułu, oznaczenia czym faktycznie ono jest (decyzją, uchwałą) i pouczenia dla stron o możliwości odwołania się od niego, zarówno co do formy takiego odwołania jak i terminu jego wniesienia. Należy podkreślić, że organ miał świadomość, iż negatywne rozstrzygniecie dotyczy osób cudzoziemskich, które zapewne nie władają językiem polskim w wystarczającym zakresie, a tym bardziej nie muszą orientować się w polskich regulacjach prawnych, co nakłada na niego szczególny obowiązek informacyjny. Wyraźnie narusza tym art. 9 K.p.a., a także inne przepisy, który gwarantują stronom należyte traktowanie przez organy władzy publicznej. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte odpowiada prawu. Pismem z [...] listopada 2024 r. skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga oceniona według podanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wniosek skarżącej został prawidłowo rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. w nr [...]sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z poźn. zm.). Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W świetle przepisów uchwały nr [...] Rady m.st. W. pomoc mieszkaniowa jest kierowana do osób zamieszkujących na terenie m.st. Warszawy, które spełniają zarówno kryterium powierzchniowe, jak i dochodowe, o ile nie zachodzą inne przesłanki wynikające z zapisów uchwały, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. O rodzaju udzielonej pomocy (najem socjalny, najem lokalu na czas nieoznaczony) decyduje osiągany dochód. Informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z § 4 powołanej uchwały nr [...], pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz w § 7 z zastrzeżeniem § 8 i § 9. W niniejszej sprawie organ nie kwestionował, że skarżąca spełnia wskazane powyżej kryteria. Niemniej jednak, co również nie jest kwestionowane, skarżąca na podstawie umowy najmu od [...] marca 2024 r. zajmuje wraz z matką i babką lokal mieszkalny nr [...] przy ul. B. P [...] w W. o powierzchni użytkowej 25,30 m2 i mieszkalnej 17,20 m2. Zgodnie z art. 23 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów (...), umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b. Pojęcie tytułu prawnego wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 655/04 (Monitor Prawniczy 2005, nr 10, s. 479) wskazując, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. Także w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r. sygn. akt I CKN 723/99 Sąd Najwyższy przyjął, iż tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego - na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych - oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (wyrok z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I CKN 1074/00), czy stosunek prawnorodzinny (wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07). W uchwale zaś z dnia [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt [...] , nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że (cyt.): "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie)". W piśmiennictwie także wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym, zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych. W rezultacie więc umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą najmującą lokal na tzw. "wolnym rynku", gdyż osoba ta posiada obligacyjny tytuł prawny do lokalu - w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – patrz wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1793/16. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi sprowadzającego się do kwestionowania zasadności rozpatrzenia wniosku o pomoc mieszkaniową w zakresie prawa do lokalu socjalnego bez zbadania podstaw do pomocy mieszkaniowej gospodarstw domowych o niskich dochodach (na zasadach ogólnych) należy stwierdzić, że nie jest on trafny. Organ gminny nie był bowiem uprawniony do takowej oceny. Uchwała nr [...] w § 5 ust. 3a stanowi, iż w przypadku, gdy wnioskodawcą jest wyłącznie cudzoziemiec legalnie przebywający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, który nie przedstawi dokumentu potwierdzającego prawo do stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo spełnienia kryteriów, o których mowa w ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2-4, pomoc mieszkaniowa może być udzielona wyłącznie w formie najmu socjalnego. Skarżąca i osoby z nią zamieszkałe są cudzoziemkami posiadającymi status uchodźcy. Wnioskodawczyni w Polsce przebywa od stycznia 2022 r. Nie legitymuje się zezwoleniem na pobyt stały, które cudzoziemiec może uzyskać po 5 latach od nadania mu statusu uchodźcy – art. 195 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o cudzoziemcach). Tym samym jest uprawniona do ubiegania się o pomoc mieszkaniową w formie lokalu socjalnego. Natomiast przywołany w skardze wyrok WSA w Warszawie zapadł na podstawie odmiennego stanu prawnego, który nie uwzględnia brzmienia cytowany § 5 ust. 3a, bowiem przepis ten wszedł w życie [...] grudnia 2023 r. na mocy uchwały [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Woj. Mazow. Z 2023 r. poz. 12734). Podkreślenia wymaga, że choć w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy K.p.a., to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2025/15). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organ obowiązek ten należycie wypełnił. Dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i wszechstronnie rozważył cały materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organowi nie można w tej sprawie zarzucić naruszenia prawa procesowego, nie naruszono również przepisów prawa materialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).