II SA/Wa 1681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2014 r., nr [...], odmawiającą przyznania W. N. (dalej jako skarżący) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez skarżącego ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym. Organ zważył, że na przestrzeni 60 lat życia skarżący posiadał jedynie udowodnione okresy składkowe wynoszące 18 lat, 8 miesięcy i 25 dni. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwrócił uwagę, iż ubiegając się o wnioskowane świadczenie przedstawił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z których wynika, że jest osobą niepełnosprawną od 2002 r. Wskazał, że dla osób niepełnosprawnych na terenie S. nie było pracy. Zdaniem skarżącego organ powinien uwzględnić możliwości podjęcia pracy w danym mieście, przy uwzględnieniu stanu zdrowia, wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. Podkreślił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Wskazując okresy pozostawania skarżącego bez zatrudnienia organ podał, iż ze sprawy nie wynika, aby skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że we wskazanych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ zwrócił uwagę na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, w którym ustalono, że u skarżącego nie istniała częściowa niezdolność do pracy przed 3 września 2012 r., podkreślając jednocześnie, iż orzeczenie to jest dla niego wiążące. Organ wskazał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie służy do celów rentowych. Wyjaśnił również, że długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Jednocześnie organ ocenił sytuację materialną i zdrowotną skarżącego jako trudną , co jednak nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z [...] lipca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zasadniczo powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż jak tylko miał możliwość to podejmował zatrudnienie. Zwrócił uwagę na przedstawioną argumentację odnoszącą się do niepodejmowania zatrudnienia od 2002 r., ponownie wskazując na swoją niepełnosprawność i związane z tym problemy ze znalezieniem pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] marca 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, wskazując dodatkowo, że jego częściowa niezdolność do pracy datuje się od 1991 r, kiedy otrzymał rentę inwalidzką. Od tego czasu był uznawany za osobę niepełnosprawną o stopniu umiarkowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 19998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm., zwana dalej ustawą emerytalną). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwy w zatrudnieniu skarżącego w okresach od [...] stycznia 1970 r do [...] lutego 1972 r., od [...] lipca 1989 r do [...] marca 1993 r., od [...] grudnia 1998 r. do [...] stycznia 2000 r., od [...] maja 2000 r. do [...] października 2008 r. i od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2011r. spowodowały nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu tego przepisu. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, do którego odwołuje się organ, że sam fakt bezrobocia nie jest taką szczególną okolicznością. Jednakże ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności." Art. 83 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, wiekiem. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności". Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwracał uwagę na swoją, datującą się od 2002 r., niepełnosprawność, zarzucając iż organ nie odniósł się do tej kwestii. Rozpoznając ponownie sprawę organ odnotował, iż skarżący legitymuje się orzeczeniami o niepełnosprawności, ale nie mają one - zdaniem organu - znaczenia w sprawie, gdyż wobec skarżącego nie została orzeczona w tym okresie częściowa niezdolność do pracy. Ustosunkowując się do stanowiska organu w pierwszej kolejności odnieść należy się do orzeczenia komisji lekarskiej z [...] marca 2014 r., w którym ustalono, że skarżący nie był częściowo niezdolny do pracy przed 3 września 2012 r. Z orzeczenia tego wynika, że przedmiotem analizy Komisji była dokumentacja medyczna z lat 2012- 2013. Nie ma w nim żadnego odniesienia do orzeczeń orzekających o niepełnosprawności skarżącego, jak i do dokumentacji medycznej będącej podstawą ich wystawienia. W istocie nie wiadomo, jak w oparciu o podaną w orzeczeniu dokumentację medyczną orzeczono o nieistnieniu częściowej niezdolności do pracy przed 3 września 2012 r., zwłaszcza gdy dodatkowo zważy się, że skarżący od [...] sierpnia 1991 r. do [...] grudnia 1992 r. pobierał rentę inwalidzką. Zdaniem Sądu istnieje uzasadniona wątpliwość, czy Komisja, wydając powyższe orzeczenie, miała na względzie całą dokumentację medyczną, w tym orzeczenia stwierdzające niepełnosprawność skarżącego. Wątpliwości te muszą zostać usunięte przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Koniecznym jest również wyjaśnienie, wobec twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z [...] marca 2015r., czy pomiędzy 1991 r. a 2002 r. skarżący miał orzeczoną niepełnosprawność. Zgodzić się przy tym należy z organem, że orzeczenia wydawane przez [...] Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie służą do celów rentowych, ale niewątpliwie obrazują stan zdrowia skarżącego i z tego powodu nie mogą być przez organ pomijane, jako jeden z elementów stanu faktycznego sprawy. Oceniając ponownie wystąpienie szczególnych okoliczności, przy założeniu, że stan zdrowia skarżącego okaże się na tyle zły, że będą podstawy do uznania, iż uniemożliwiał skuteczne poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia, organ weźmie pod uwagę także wiek skarżącego. Sytuacja osoby w wieku 60 lat jest bowiem diametralnie mniej korzystna w stosunku do osoby młodej lub w średnim wieku. Zatem w razie ustalenia, że stan zdrowia skarżącego na kilka lat przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku był na tyle zły, że uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia, zarówno wiek skarżącego, jak i wielkość okresu składkowego i nieskładkowego, mogły mieć znaczenie dla oceny wystąpienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Wobec stwierdzonych uchybień, tak w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, a w konsekwencji naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.