II SA/Wa 1681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej, zwany dalej KGSG, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm,) stwierdził niedopuszczalność wniosku [...] J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2015 r. KGSG wydał rozkaz personalny nr [...], którym na okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. obniżył J. K. dodatek służbowy do wysokości 15,31 % podstawy naliczenia. Powyższe nastąpiło na uzasadniony wniosek Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG w związku z wymierzeniem funkcjonariuszowi orzeczeniem dyscyplinarnym KGSG z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymanym w mocy orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., kary dyscyplinarnej nagany. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wysłane do funkcjonariusza za pośrednictwem operatora pocztowego na wskazywany przez niego adres do doręczeń ([...] K., ul. [...]). Jednakże zostało zwrócone do organu z adnotacją z dnia [...] lipca 2015 r., iż adresat nie podjął przesyłki z placówki pocztowej. Funkcjonariusz nie zgłaszał zmiany adresu zamieszkania czy też adresu do korespondencji. Z treścią zaskarżonego rozkazu (skan egzemplarza przeznaczony dla komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę) strona została zapoznana w dniu [...] czerwca 2015 r za pośrednictwem poczty intranetowej. W dniu [...] lipca 2015 r. w Kancelarii Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej J. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej rozkazem personalnym KGSG z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. We wniosku, powołując się na art. 155 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 3, 5 i 10 ustawy o Straży Granicznej, wniósł o ponowne ustalenie zasadności obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.). W treści wniosku zakwestionował prawidłowość takiego postępowania, wskazując, że z obowiązujących przepisów wynika jedynie możliwość takiego obniżenia. W uzasadnieniu postanowienia KGSG z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] organ stwierdził, że rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] został skutecznie doręczony w myśl art. 44 k.p.a. (doręczenie zastępcze). Zgodnie z informacjami zawartymi na zwróconej do organu kopercie przesyłka została pierwotnie awizowana w dniu [...] lipca 2015 r. Powtórnego awizowania dokonano w dniu [...] lipca 2015 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, doręczenie zaskarżonego rozkazu należy uznać za dokonane w dniu [...] lipca 2015 r., tj. w ostatnim dniu czternastodniowego okresu wskazanego art. 44 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zapoznania funkcjonariusza z treścią zaskarżonego rozkazu za pośrednictwem poczty intranetowej w kontekście możliwości uznania powyższego za skuteczne doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ stwierdził, że w myśl art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism może nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jednakże pod warunkiem gdy strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2)wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. J. K. nie wypełnił żadnego z ww. warunków, zatem, zdaniem organu, przekazanie mu skanu zaskarżonego rozkazu personalnego za pośrednictwem poczty intranetowej miało jedynie charakter informacyjny i nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż funkcjonariusz miał świadomość, kierowania do niego korespondencji na wskazany w tym celu adres w miejscowości K., o czym świadczy e-mail skierowany przez funkcjonariusza do Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG zawierający prośbę o skierowanie w podróż służbową celem odebrania przesyłki poleconej skierowanej na adres korespondencyjny w miejscowości K. W świetle art. 110 k.p.a., byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu przez doręczenie lub ogłoszenie, co powoduje związanie organu własną decyzją. Decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Jako że w myśl przypisów art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od decyzji, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zachodzi bowiem, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc mimo, że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Nie ma w tym przypadku znaczenia prawnego okoliczność, czy strona uzyskała informacje o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu, co znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy KGSG stwierdził, że skuteczne doręczenie zaskarżonego rozkazu personalnego (doręczenie zastępcze) nastąpiło w dniu [...] lipca 2015 r. J. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w kancelarii Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG w dniu [...] lipca 2015 r., czyli przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. W badanej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia ww. wniosku. Niezależnie od powyższego organ odniósł się do wniosku J. K. "o ponowne ustalenie zasadności wnioskowania o obniżenie dodatku" na podstawie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił, że przepis ten dotyczy tylko decyzji ostatecznych na mocy których strona nabyła prawo. W rozpatrywanej sprawie art. 155 k.p.a. z przyczyn formalnych nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W momencie złożenia przez funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionowany rozkaz personalny nie był jeszcze ostateczny w myśl art. 16 k.p.a. Ww. rozstrzygniecie weszło do obrotu prawnego w dniu formalnego doręczenia ([...] lipca 2015 r.), a ostateczne stało się po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (od dnia [...] lipca 2015 r.). Jednocześnie organ stwierdził, że zbędne jest dopytywanie funkcjonariusza w powyższym zakresie, z uwagi na brak możliwości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., jak również dalej idący zakres weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Skarżący wniósł o: ‒ uchylenie skarżonego postanowienia i rozkazu personalnego, których one dotyczą; ‒ nałożenia kary porządkowej w wysokości łącznej 10.000 zł wobec osób decyzyjnych na rzecz wskazanego podmiotu uprawnionego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Komendant Główny SG rozkazem personalnym nr [...] dokonał zmiany składników uposażenia należnych skarżącemu na zajmowanym stanowisku. Komórka kadrowa poprzez operatora pocztowego skierowała pod adres zamieszkania czasowego korespondencję zawierającą ww. rozkaz, nadając mu rangę "do rąk własnych", co z uwagi na godziny pracy urzędu pocztowego pokrywające się z rozkładem służby skarżącego, uniemożliwiało osobiste jej podjęcie. Jednocześnie egzemplarz rozkazu został przekazany Dyrektorowi BTiZ KGSG, który poprzez podległego pracownika przesłał skan rozkazu na imienne adresy poczty elektronicznej i zapoznał skarżącego w dniu [...] czerwca 2015 r. z treścią rozstrzygnięcia. Skarżący nie uzyskał zgody na skierowanie w podróż służbową do miejsca zamieszkania celem odbioru korespondencji nadanej przez komórkę kadr KGSG (awizo UP w K.). Skarżący nie skorzystał ze wskazanej przez przełożonego drogi odbioru korespondencji w ramach prawa zwolnienia z zajęć służbowych dla załatwienia ważnych spraw osobistych jako sprzecznej z art. 8 ustawy o Straży Granicznej. W dniu [...] czerwca 2015 r. w siedzibie organu w terminie 14 dni od zapoznania się z treścią rozkazów liczonym od dnia doręczenia, skarżący złożył do KG SC wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw. W ocenie skarżącego organ administracji błędnie zastosował przepisy prawa: art. 6 k.p.a. w związku z art. 110 i 113a ustawy o Straży Granicznej. Organ naruszył ponadto art. 7, art. 10, art. 12, art. 15 oraz art. 39 w związku z art. 109 k.p.a. Postępowanie organu należy odczytywać jako wykorzystywanie procedury kontroli sądowej do przewlekłości postępowania administracyjnego oraz próbę zalegalizowania wskazanego w rozkazie nr [...] okresu (8 miesięcy i 1 dzień) służby w 2015 r. bez uwzględnienia okresu wynikającego z art. 46 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej. Manipulacją organu jest nadanie pierwszeństwa doręczeniu zastępczemu przed zapoznaniem się z orzeczeniem za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 § 1 k.p.a.), podobnie jak dobór rodzaju przesyłki, miejsca doręczenia i niewyrażanie zgody na odbiór korespondencji w ramach podróży służbowej. Celem takiego działania jest stworzenie sytuacji do uznania niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było bowiem przeszkód, aby z rozkazami zapoznać stronę w miejscu służby. W odpowiedzi na organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. Nr 1647, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., Nr 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., które zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 i 3 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a). Warunkiem możliwości wniesienia odwołania jest spełnienie przesłanek z art. 109 i z art. 110 k.p.a., tj. uzewnętrznienie woli organu przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie, gdyż z tą chwilą organ jest związany decyzją. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. W tym dniu organ stał się związany tą decyzją, bowiem z tym dniem weszła ona do obrotu prawnego. Wobec powyższego dopiero z dniem [...] lipca 2015 r. skarżący nabył uprawnienie do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., które w tym samym dniu zostało złożone do organu I instancji, nie można uznać za skutecznie wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo iż takie znaczenie nadaje mu skarżący w skardze do sądu administracyjnego, gdyż wpłynęło do organu przed dniem, w którym decyzja weszła do obrotu. Obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności było dokonanie oceny, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w terminie. Oceny takiej organ dokonuje w fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Dopiero po ustaleniu, iż wniosek jest dopuszczalny i został wniesiony w terminie, można przejść do fazy postępowania wyjaśniającego, a następnie do fazy wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie (por.: K. Glibowski /w:/ "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749, wyrok NSA z dnia 05 czerwca 2008 r., I OSK 831/07 , wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r. , II SA/Sz 608/11, WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Ke 1125/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., II SA/Wa 1839/07). Regulacje te mają odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższego Komendant Główny Straży Granicznej w swym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w dniu [...] lipca 2015 r. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wniosek ten został bowiem złożony przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do kwestii zapoznania się przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2015 r. z treścią rozkazu personalnego nr [...] poprzez pocztę intranetową, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie przyjął, że fakt ten nie może zostać uznany za skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji, gdyż zapoznanie to nie wyczerpuje wymogów określonych w art. 391 §1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że doręczenie za pomocą środka komunikacji elektronicznej będzie skuteczne, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1. złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu lub 2. wystąpi do organu o takie doręczenie i wskaże organowi adres elektroniczny, lub 3. wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże adres elektroniczny. Żaden z opisanych powyżej warunków niezbędnych do uznania skuteczności doręczenia za pomocą środka komunikacji elektronicznej nie został w niniejszej sprawie spełniony. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.