II SA/Wa 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. H. (dalej: "Skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2024 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W treści wniosku wskazał, że stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy zarobkowej i utrzymanie rodziny. Podał, że cierpi na bezdechy i musi spać w masce tlenowej. Wskazał, że otrzymuje z ZUS 500 zł tytułem świadczenia wyrównawczego. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie żony oraz świadczenie na córkę (800+), co nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb (sam czynsz za mieszkanie wynosi około 750 zł). W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. znak: [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.) dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia W uzasadnieniu organ powołał art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na dokumentację znajdującą się w aktach rentowych organ stwierdził, że na przestrzeni 50 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, Skarżący udokumentował jedynie 11 lat, 9 miesięcy i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 3 lata, 11 miesięcy i 10 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto ustalono, że w latach 1994-2000, 2008-2013, 2019-2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez Skarżącego pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia spowodowane stanem zdrowia, bowiem w ww. przerwach wobec Skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona u Skarżącego dopiero od dnia 1 marca 2022 r. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od Skarżącego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Końcowo organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu tego świadczenia. Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2024 r. wnosząc o przyznanie renty w drodze wyjątku od 2014 r. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że od 2014 r. choruje na Przewlekłą Obturacyjną Chorobę Płuc oraz na inne schorzenia. Jest pod opieką hospicjum. Doznaje ataków duszności i kaszlu, na skutek czego traci przytomność. Męczy się przy wykonywaniu drobnych prac domowych i z tego względu wymaga ciągłej opieki. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Rozpatrując skargę wedle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd uwzględnił przy tym stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na datę wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 133 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji uznaniowej, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organ administracji - wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych - realizuje określoną politykę stosowania prawa administracyjnego. W konsekwencji, w sprawach uznania administracyjnego sąd bada, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W sprawie nie jest sporne, że Skarżący – J. H. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (lekarz orzecznik ZUS ustalił całkowitą niezdolność do pracy Skarżącego, uniemożliwiającą kontynuowanie zatrudnienia, od dnia [...] marca 2022 r.), a ponadto nie posiadał niezbędnych środków utrzymania (dochód przypadający na jednego członka rodziny Skarżącego wynosił 1500 zł i był niższy od najniższej emerytury (renty) z tytułu niezdolności do pracy, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyniosła 1780,96 zł - według Komunikatu Prezesa ZUS z dnia 14 lutego 2024 r., M.P. poz. 133). W tym stanie rzeczy ocenie Sądu podlegały ustalenia organu co do wystąpienia w sprawie "szczególnych okoliczności", z powodu których Skarżący nie nabył świadczeń w tzw. zwykłym trybie. Wskazać w związku z tym należy, że za "szczególną okoliczność" na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3883/21; CBOSA). Co istotne, zaistnienie tego rodzaju zdarzenia bądź stanu winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 37/20; CBOSA). Uwzględniając powyższe wskazać należy za organem, że na przestrzeni 50 lat życia Skarżącego, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy (co, jak wynika z orzeczenia Lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2024 r., nastąpiło [...] marca 2022 r.) udokumentowano zaledwie 11 lat, 9 miesięcy i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed datą powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 11 miesięcy i 10 dni tych okresów. Analiza dokumentacji rentowej Skarżącego wykazała liczne przerwy w ubezpieczeniu (w latach 1994-2000, 2008-2013, 2019-2022), jednak w tych okresach wobec Skarżącego nie była orzeczona całkowita (nierokująca odzyskania zdolności do pracy), czy choćby częściowa, niezdolność do pracy. Z akt sprawy wynika, że ostatecznymi orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. orzeczono niezdolność Skarżącego do pracy. Jednocześnie jednak, w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy, stwierdzono okoliczności uzasadniające ustalenie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego łącznie na okres 8 miesięcy (orzeczenia k. 11 i 12 akt admin.). Zaznaczyć należy, że ww. łączny okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego organ uwzględnił (jako okres nieskładkowy) przy obliczaniu stażu ubezpieczeniowego Skarżącego w okresie 10 lat przed orzeczeniem niezdolności do pracy od dnia [...] marca 2022 r. Z akt sprawy wynika również, że ostatecznymi orzeczeniami z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że Skarżący nie jest niezdolny do pracy (k. 13 i 14 akt admin.). Jednocześnie nie stwierdził okoliczności uzasadniających ustalenie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego. W uzasadnieniu pierwszego z ww. orzeczeń wskazano m.in.: "Dolegliwości stwierdzone u badanego powodują dyskomfort oraz wymagają leczenia przy zaostrzeniach i okresowej rehabilitacji, lecz nie skutkują stałym lub długotrwałym ograniczeniem zdolności do pracy". Z kolei w uzasadnieniu drugiego z ww. orzeczeń podano m.in.: "Rozpoznawane schorzenia nie skutkują obecnie naruszeniem sprawności organizmu powodującym ograniczenie niezdolności do pracy, jak też wskazaniem do dalszego świadczenia rehabilitacyjnego. Upośledzenie stanu funkcjonalnego organizmu jest niewielkiego stopnia, ma charakter przewlekły, stabilny". Orzeczeniem z dnia [...] października 2021 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u Skarżącego częściową niezdolność do pracy od dnia [...] lipca 2021 r. (okresowo do dnia [...] października 2023 r.), zaś powołanym już wyżej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] marca 2022 r. (okresowo do dnia [...] lipca 2027 r.). Z akt sprawy wynika, że zarówno w 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy (tj. w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] lutego 2022 r.), jak i przed datą powstania częściowej niezdolności do pracy tj. w okresie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2021 r.) Skarżący udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy obejmujący 3 lata, 11 miesięcy i 10 dni, na którą to okoliczność powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując na 10-lecie "przed dniem powstania niezdolności do pracy" u Skarżącego. Analiza przebiegu zatrudnienia Skarżącego wskazuje, że okres od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] listopada 2013 r. nie został uwzględniony przez ZUS do wymaganego 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego, bowiem jak wynikało z dokumentacji, płatnik składek nie złożył żadnych dokumentów rozliczeniowych. Płatnik złożył za Skarżącego tylko zgłoszenie do ubezpieczeń. Jednocześnie ZUS stwierdził brak możliwości wyegzekwowania dokumentów od płatnika (k. 20, 21 akt admin.). Z oświadczenia Skarżącego złożonego do ZUS w dniu [...] października 2021r. wynika, że "pracodawca w 2013 r. trafił do aresztu", Skarżący nie otrzymał świadectwa pracy, zaś ostatnie wynagrodzenie uzyskał we wrześniu 2013 r. Okoliczności powołane przez Skarżącego wskazują, że powody zaniechania odprowadzania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez pracodawcę miały charakter obiektywny i niezależny od Skarżącego. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że okoliczności te mają charakter "szczególny" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to nie ulega wątpliwości, że dotyczą one relatywnie krótkiego okresu (5 miesięcy), który wobec pozostałego, brakującego do wymaganego 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego, w istocie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie odmowne podjęte przez organ. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby pozostały, brakujący do wymaganego okres składkowy i nieskładkowy w przypadku Skarżącego był usprawiedliwiony "szczególnymi okolicznościami". Za takie okoliczności nie można uznać "pracy za czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 633/25; CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że dbałość pracownika o swoje prawa pracownicze oraz prawa jako ubezpieczonego nakazuje pracownikowi weryfikowanie okoliczności faktycznego objęcia przez pracodawcę stosownymi ubezpieczeniami i ewentualne egzekwowanie swoich praw pracowniczych. "Szczególne okoliczności" należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, w której ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie, niezwykle trudne jest spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania renty zwykłej. Tym bardziej świadomość świadczenia pracy bez objęcia pracownika systemem ubezpieczenia społecznego nie uzasadnia wystąpienia "szczególnych okoliczności" (por. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3339/23; z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2446/24; z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2518/24; j.w.). Podsumowując stwierdzić należy, że w toku postępowania Skarżący nie wykazał, aby w okresie przed powstaniem niezdolności do pracy (w latach 1994-1999, a zwłaszcza w latach 2008-2013) wystąpiły "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które organ mógłby potraktować jako usprawiedliwiające brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, to zasadniczo na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone skutki prawne. Jakkolwiek bowiem w doktrynie dominuje pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), to jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. To strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1815/21; CBOSA). Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił okoliczności i dowodów, z których wynikałoby, że ww. przerwy w zatrudnieniu, a w konsekwencji niewypracowanie wymaganego stażu ubezpieczeniowego, nastąpiło na skutek szczególnych okoliczności, niezależnych od jego woli - mających charakter obiektywny. Prawidłowo zatem organ wydał decyzję odmowną wskazując, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ww. ustawy w przypadku Skarżącego nie zostały spełnione. Końcowo zaznaczyć należy, że świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Tego rodzaju zdarzenia nie zostały w niniejszej sprawie wykazane, a zatem Prezes ZUS prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Zgodnie z regułami postępowania administracyjnego organ przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpoznawanej sprawy i w sposób wystarczający wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.