II SA/Wa 1737/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Przedmiotem skargi M. Z. (dalej: "Skarżąca") jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ") z dnia [...] września 2024 r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2024 r. Skarżąca złożyła do Urzędu Dzielnicy [...] wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu lokalu w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego ("do innego lokalu"). W uzasadnieniu podała, że zwraca się z prośbą o przyznanie jej lokalu "komunalnego lub socjalnego" ze względu na to, że zakończyła się umowa najmu obecnie zajmowanego lokalu położonego przy ul. [...]. Podała, że mieszka z synem w pokoju o powierzchni 15,40 m2 (pokój jest przechodni), zaś w drugim pokoju mieszka jej brat razem z żoną i dwoma synami. Budynek, w którym znajduje się lokal, jest nieocieplony, nie był remontowany od 40 lat i przecieka w nim dach. W mieszkaniu panuje wilgoć, zamarza woda w rurach. Skarżąca podała również, że od 10 lat cierpi na chorobę tarczycy (Hashimoto), ma nadciśnienie tętnicze oraz insulinooporność. Nadto, z powodu konfliktów z bratem i jego rodziną, ma nerwicę. Powołaną na wstępie uchwałą Zarząd Dzielnicy rozstrzygnął, że Skarżąca nie została zakwalifikowana do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały organ powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych [...]. (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Podstawę prawną uchwały stanowił § 6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008", oraz § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019". W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w związku z wykonaniem wyroku eksmisyjnego pozostawiono w dotychczas zajmowanym lokalu nr [...] przy ul. [...] M. S., jego żonę B. S., syna J. S., syna M. S. oraz siostrę M. Z. i jej syna B. K. na okres dwóch lat. Umowa najmu socjalnego wygasła z dniem 24 lutego 2024 r. i od tego momentu lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego. Po upływie okresu najmu socjalnego byli najemcy wystąpili z dwoma oddzielnymi wnioskami o pomoc mieszkaniową, w których wnoszą o uregulowanie tytułu prawnego do dwóch odrębnych lokali. Zajmowany lokal składa się z dwóch pokoi, przedpokoju, kuchni, łazienki z wc o powierzchni użytkowej 42,30 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 34,70 m2. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019, w związku z regulacją tytułu prawnego, Skarżąca jest zwolniona z kryterium metrażowego. Przeprowadzona wizja w lokalu potwierdziła, iż lokal zamieszkały jest przez sześć osób i użytkowany jest zgodnie z obowiązującą dotychczas umową. Organ wskazał, że średnie miesięczne dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego za okres 12 miesięcy (od dnia [...] lutego 2023 r. do dnia [...] stycznia 2024 r.) wyniosły 3779,90 zł. Wskaźnik 25% uprawniający do najmu socjalnego lokalu wynoszący 2759,40 zł został przekroczony, jednakże wskaźnik 80% uprawniający do najmu na czas nieoznaczony wynoszący 8830,07 zł jest spełniony. Na koncie czynszowym lokalu brak zaległości, opłaty wnoszone są systematycznie w pełnej wysokości. Organ podał, że sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 ww. uchwały - w lokalu zamieszkują osoby nieuwzględnione we wniosku. Wskazał również, że Skarżąca nie posiada tytułów prawnych do nieruchomości, nie figurowała i nie figuruje w Informatycznej Bazie Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali [...] jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości.  Końcowo organ zaznaczył, że Komisja mieszkaniowa w dniu [...] września 2024r. zaopiniowała wniosek negatywnie. Pismem z dnia [...] października 2024 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w tym zaniechanie przesłuchania Skarżącej, a także dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę art. 7 ust. 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019, zgodnie z którym jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Organ nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych Skarżącej i sytuacji życiowej dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków oraz naruszenia praw Skarżącej. Skarżąca podniosła również, że orzecznictwo sądowe nie dopuszcza odmowy przyznania lokalu socjalnego z przyczyn innych niż niespełnianie kryterium dochodowego i posiadanie tytułu najmu do innego lokalu. Wskazała, że przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 muszą pozostawać w zgodzie z Konstytucją RP i wywodzić się z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów". Nie można stosować procedur krzywdzących dla obywatela przez odmowę zaspokojenia uzasadnionych i chronionych prawem potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej uchwale. Podkreślił, iż biorąc pod uwagę fakt, że wniosek Skarżącej nie obejmował wszystkich osób zamieszkujących w przedmiotowym lokalu oraz uwzględniając racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym, o którym mowa w § 3 ww. uchwały, gospodarstwo domowe Skarżącej nie mogło być pozytywnie zakwalifikowane do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez uregulowanie tytułu prawnego do lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), dalej: U.s.g.". Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Uznając, że skarga jest dopuszczalna wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Jakkolwiek powyższy pogląd został wyrażony przez NSA na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), to jednak zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym nieważność uchwały powoduje każde istotne naruszenie prawa, co którego zalicza się naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej jej podstawą prawną, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę jego podejmowania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1921/22; CBOSA). W świetle powyższego wskazać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] wydającego zaskarżoną uchwałę było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu indywidualnego i społecznego stosownie do § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Efekt powyższych działań organu powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższych wymogów. Jego treść nie pozwala stwierdzić z jakich powodów organ negatywie rozstrzygnął wniosek Skarżącej. Organ powołał wprawdzie okoliczności faktyczne dotyczące lokalu położonego przy ul. [...], ale nie wyjaśnił w jaki sposób przekładają się one na sposób załatwienia sprawy z wniosku samej Skarżącej. Organ wskazał jedynie na § 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 (jednak nie powołał nawet treści tych przepisów) oraz stwierdził, że "w lokalu zamieszkują osoby nie uwzględnione we wniosku". Organ nie powołał w uzasadnieniu uchwały treści żadnych innych przepisów prawa. Nie wyjaśnił Skarżącej jej sytuacji prawnej na gruncie ww. uchwały. Z tak lakonicznego uzasadnienia nie sposób wywieźć jakie okoliczności faktyczne i prawne legły u podstaw odmowy zakwalifikowania Skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organ nie wyjaśnił również jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkiwały osoby tworzące dwa odrębne gospodarstwa domowe, podczas gdy ta okoliczność, w ocenie Sądu, wydaje się być kluczowa w sprawie i wymaga wnikliwej analizy. Organ odnotował wprawdzie, że "po upływie okresu najmu lokalu socjalnego byli najemcy wystąpili z dwoma oddzielnymi wnioskami o pomoc mieszkaniową, w którym proszą o uregulowanie tytułu prawnego do dwóch odrębnych lokali", jednak w żaden sposób nie odniósł się szerzej do tej kwestii. Tymczasem ma to istotne znaczenie w sprawie Skarżącej, która samodzielnie (wraz z synem) skierowała do organu wniosek o "zawarcie umowy najmu lokalu w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego (tzw. regulacja), do innego lokalu". W uzasadnieniu wniosku wskazała natomiast: "Zwracam się z prośbą o przyznanie mi lokalu komunalnego lub socjalnego (...)", zaś w dalszej części wymieniła powody, dla których nie jest w stanie zamieszkiwać w lokalu położonym przy ul. [...], tj. zły stan budynku, w którym znajduje się lokal, zły stan samego lokalu i trudne warunki mieszkaniowe (Skarżąca zajmuje wraz z dorosłym synem 1 pokój o powierzchni 13,40 m2), konflikt z 4-osobową rodziną brata, która mieszka w tym samym lokalu, oraz własne problemy zdrowotne. Sposób wypełnienia wniosku (pkt 1.2 formularza) i jego uzasadnienie wskazuje zatem, że intencją Skarżącej, prowadzącej wraz z synem odrębne gospodarstwo domowe (co zdaje się pomijać organ), było zawarcie umowy najmu (innego) lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] i samodzielne w nim zamieszkanie. Zostało to zresztą dostrzeżone przez Komisję mieszkaniową, która w Protokole z rozpatrzenia wniosku o pomoc mieszkaniową z dnia [...] września 2024 r. wskazała, iż "Wnioskodawczyni prosi o wynajem innego lokalu z uwagi na fakt, że obecnie zamieszkuje wraz z bratem i jego rodziną, co prowadzi do częstych konfliktów". Kwestie te pozostały jednak poza jakimikolwiek rozważaniami organu, co powoduje, że zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli Sądu. Poprzestając na stwierdzeniu, że powodem odmowy zakwalifikowania Skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest brak uwzględnienia we wniosku pozostałych osób zamieszkałych w ww. lokalu, wskazuje na to, że organ nie odniósł się do zasadniczego problemu w sprawie, tj. faktycznych i prawnych możliwości uzyskania przez Skarżącą (prowadzącą wraz z synem odrębne gospodarstwo domowe względem rodziny brata) pomocy mieszkaniowej z zasobu Miasta. Warto odnotować, iż w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek brata Skarżącej został rozpatrzony negatywnie z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Odnośnie zaś Skarżącej jako dodatkową przesłankę podjętego rozstrzygnięcia podał "racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym" nie wyjaśniając jednocześnie szerzej tej argumentacji w kontekście jej sytuacji. Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym. Aktem tym jest uchwała zarządu dzielnicy, z której strona winna czerpać pełną, należycie umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej. To uchwała podlega ocenie sądu jako odzwierciedlenie i uzasadnienie procesu stosowania prawa. W tym kontekście i z tego powodu wad uchwały, istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a., nie może sanować odpowiedź na skargę, która nie podlega kontroli w postępowaniu sądowym. Podsumowując stwierdzić należy, że z powodu istotnego naruszenia § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. Rozważy możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Skarżącej z mieszkaniowego zasobu Miasta mając na względzie, że wystąpiła ona z wnioskiem o zawarcie umowy najmu "innego" lokalu mieszkalnego jako osoba prowadząca wraz z synem odrębne gospodarstwo domowe względem rodziny swego brata. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.