II SA/Wa 1739/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Pan W. J. (skarżący) wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową). Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Na powyższą decyzję Pan W. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 59/20) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności, wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 grudnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z akt sprawy wynika, że Pan W. J. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] kwietnia 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 10 lat. Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Do wysługi emerytalnej wnioskodawcy zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, który wynosi 1 rok, 10 miesięcy i 27 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] października 2020 r. nie wynika, aby Pan W.J. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] października 2017 r., znak [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2018 r., znak [...], dotyczącym przebiegu służby ww. funkcjonariusza, przekazał informacje odnoszące się m.in. do: mianowania strony na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, pozytywnego opiniowania oraz wyróżniania nagrodami pieniężnymi. Wskazano również, że wnioskodawca został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi. Ponadto poinformowano, że w aktach osobowych wymienionego znajduje się zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzające, że Pan W. J. w okresach: od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 1993 r., od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] grudnia 2003 r. oraz od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W treści przekazanych dokumentów znajduje się również wzmianka, że w stosunku do Pana W.J. było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, zakończone wymierzeniem kary. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej pod kątem zawartych w nim przesłanek. Wskazał, że w pierwszym rzędzie art. 8a nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu, zdaniem organu, wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ przywołał również fragment powyższego wyroku NSA, z którego wynika, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego". Organ wyjaśnił przechodząc do analizy niniejszej sprawy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 59/20, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy Pana W.J., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do treści art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 10 lat. Całkowity okres służby wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni, zatem wnioskodawca około 39% całego okresu służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, 10-letni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że jakkolwiek dokumenty przekazane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawierają informację o wymierzeniu wnioskodawcy kary dyscyplinarnej, to brak jest jakichkolwiek dokumentów przybliżających szczegóły powyższego zdarzenia. Wobec zaistniałej sytuacji, w ocenie organu powyższe nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, albowiem zgromadzony w sprawie materiał zawiera m.in.: pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz informacje o przyznanych nagrodach pieniężnych za sumienne i ofiarne realizowanie zadań służbowych. Ponadto zebrana w sprawie dokumentacja zawiera informację, że wymieniony w ramach obowiązków służbowych, realizował działania w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Reasumując, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Wskazał, że na przełomie 1988/1989 r. rozpoczął się proces niszczenia akt dotyczących działania [...], który służył zacieraniu dowodów przestępczych działań, dlatego też utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań poszczególnych funkcjonariuszy ww. formacji. Wskazano, że skarżący przynależał do [...]. Reasumując Minister wyjaśnił, że w jego ocenie długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Domagał się uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...].03.2021r. oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a lub art. 24a ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przebieg jego służby znany jest organom kadrowym i emerytalnym od samego początku w najdrobniejszych szczegółach. IPN nigdy nie miał i nie ma więc tu niczego "nowego" dowodowo do dodania. Skarżący podkreślił, że od [...].08.1980 r. pełnił służbę w [...] w S., w Wydziale [...] - na stanowisku [...] na kierunku zapobiegania i wykrywania przestępstw szpiegostwa i terroryzmu oraz innych przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa, oraz ścigania ich sprawców. Do jego obowiązków należało zwalczanie działania na jego terenie operatorów obcych służb specjalnych. Swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Służył wyłącznie naszej Ojczyźnie. Nikogo nie prześladował. Nie był karany sądownie ani administracyjnie. Nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności, jako funkcjonariusz i obywatel. Dodał, że "nie sądzi żebym był kimś gorszym od reszty PRL-owskich urzędników państwowych i pozostałych obywateli Polski tamtych czasów." Przeciwnie, uznał, że "niestety" był uczciwym, oddanym patriotą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. J. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 59/20. W wyroku tym Sąd nie kwestionował, że w sprawie nie zachodzi przesłanka krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego. Jako wskazania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd zalecił organowi dokonanie wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Władysława Janeczka, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do "szczególnie uzasadnionego przypadku". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę związany był treścią art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 59/20. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wnikliwy wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 K.p.a. a także art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170, gdyż nie dokonał analizy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zgodnie ze wskazaniem zawartymi w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wskazał również, że skarżący należał do PZPR. Nie przywołał natomiast żadnych faktów ze służby skarżącego świadczących o działaniach na rzecz państwa totalitarnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany. W ocenie Sądu, okoliczności, które organ wskazał z powołaniem się na akta osobowe skarżącego o sygn. [...] nie uzasadniają stwierdzenia, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Również sam proces niszczenia akt dotyczących działań [...] na przełomie 1988/1989 r. nie może świadczyć przeciwko skarżącemu. W ocenie Sądu w takim wypadku należy zastosować zasadę in dubio pro libertate. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. oraz z niniejszego wyroku. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.