II SA/Wa 1749/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Danuta Kania Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. D. i L. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., art. 6 a, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania H. D. i L. D. od decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] czerwca 2015 r. nakazującej H. D. i L. D. (dalej jako skarżący) opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie skierowania z [...] sierpnia 1952 r. Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej, otrzymał W. D. Mieszkanie jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji, a obecnie zamieszkują w nim skarżący, którzy wielokrotnie występowali z wnioskami o potwierdzenie uprawnień do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu oraz o zawarcie umowy najmu, które załatwiane były negatywnie. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. nakazano skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższego orzeczenia skarżący złożyli odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ zważył, że przedmiotowy lokal należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej i wydane na jej podstawie, tj. podane na wstępie rozporządzenie MSW. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym. Oznacza to, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. Organ podał, że skarżąca i jej syn nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnymi, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Skarżący są więc osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, a to oznacza, że lokal przy ul. [...] w [...] zajmują bez tytułu prawnego. Z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Jeśli chodzi o krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, to został on ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni, dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214) w art. 29 ust. 1 i 2 określa, iż prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, przysługuje jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy organ zważył, że sporny lokal nie został przydzielony skarżącym w formie decyzji administracyjnej. Nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Tym samym nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązywania umowy najmu spornego lokalu organ wyjaśnił, że podmiotem wskazanej umowy najmu był nieżyjący już teść oraz dziadek stron. Tak więc prawo do zamieszkiwania w tym mieszkaniu posiadała wyłącznie żona W. D. Bezspornym jest, że lokal mieszkalny nr [...] przy ulicy [...] w [...] pozostaje w dyspozycji organów Policji. Faktu tego nie kwestionuje zarówno właściciel mieszkania, którym jest [...], jak również dysponent - Komendant [...] Policji. Do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691, bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest, w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji Policji, instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ustawie o Policji, a przepisy szczególne, nie zaliczają skarżących do kręgu osób uprawnionych do lokalu z zasobów Policji. Okoliczności zawarcia z W. D. przedmiotowej umowy najmu pozostają bez wpływu na uprawnienia stron do spornego mieszkania. Obowiązujący w dacie zasiedlenia przez wymienionego funkcjonariusza (rok 1952) przepis art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 26.08.1950 r.) przewidywał, że "przepisom niniejszego dekretu nie podlegają również budynki, znajdujące się w użytkowaniu lub pod zarządem władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego, jak również lokale, zajmowane przez władze wojskowe lub bezpieczeństwa publicznego albo przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w służbie bezpieczeństwa. Lokale takie zostają oddane pod zarząd Ministra Obrony Narodowej względnie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego." Podobne regulacje zawierały również kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227), ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 ze zm.) i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Organ podkreślił, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. W skardze na powyższą decyzje, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący zajmują lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron, - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie wpływu umowy najmu ww. lokalu mieszkalnego zawartej [...] sierpnia 1960 r. przez poprzednika skarżących - W. D. na uprawnienia skarżących do ww. lokalu, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wpływu ww. umowy najmu z [...] sierpnia 1960 r. na zakres uprawnień skarżących do przedmiotowego lokalu, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi i zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowany został dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący podnieśli, że organy administracji nie wyjaśniły jakie znaczenie dla ich uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul [...] miała umowa najmu zawarta przez W. D. [...] sierpnia 1960 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest nawet wskazania przepisu, który mógłby stanowić podstawę dla tezy o braku wpływu powyższej umowy najmu dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Co prawda, organ II instancji wskazuje na art. 691 Kc oraz art. 4 ust. 1 dekretu z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, a nawet wymienia inne akty normatywne, ale jego wyjaśnienia są wewnętrznie sprzeczne, a przywołane przepisy niewłaściwie zastosowane. Komendant Główny Policji odwołuje się do art. 4 ust. 1 ww. dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. i cytuje ten przepis mówiący o wyłączeniu spod rządów omawianego aktu prawnego lokali mieszkalnych znajdujących się w "użytkowaniu lub pod zarządem" władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego. Jednak wskazanie tego przepisu następuje w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy niniejszej, a w szczególności z pominięciem sekwencji zdarzeń wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...] został przydzielony W. D. [...] sierpnia 1952 r., a umowa najmu dotycząca przedmiotowego lokalu została z nim zawarta [...] sierpnia 1960 r., a zatem 8 lat później i to w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Ustawa Prawo lokalowe w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia rzeczonej umowy najmu miała zastosowanie też do lokali mieszkalnych (służbowych) przeznaczonych na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych (art. 63 ust. 2 pkt 7 Pr. l.), chociaż nie miała zastosowania do lokali w budynkach znajdujących się w użytkowaniu lub pod zarządem organów kwaterunkowych wojska oraz lokali przydzielonych wojsku na zakwaterowanie stałe Sił Zbrojnych (art. 1 ust. 3 pkt 2 Pr.l.). Przywołany akt normatywny z 1959 r. przewidywał, że w przypadkach stosunku najmu, wynikającego z decyzji o przydziale, strony powinny stwierdzić szczegółowo przedmiot i warunki najmu w formie pisemnej (art. 2 ust. 2 Pr. l.). Wskazywał też sytuacje kiedy najem ulega rozwiązaniu (art. 16 ust. 1 ww. ustawy) oraz przewidywał, że w przypadku śmierci najemcy jego małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale do chwili śmierci wstępują w stosunek najmu (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Już z tego przepisu wprost wynika, że w sprawie niniejszej w stosunek najmu po śmierci W. D. wstąpiła nie tylko jego żona [...], jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji, ale też jego syn i jednocześnie mąż skarżącej, jak i sama skarżąca H. D., która korzysta z przedmiotowego lokalu od 1981 r. W. D. zmarł [...] marca 1987 r. W tej dacie obowiązywała ustawa Prawo lokalowe z 10 kwietnia 1974 r. oraz ustawa z 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Przywołane akty normatywne nie wskazywały na ograniczenie uprawnień do lokali nabytych przez funkcjonariuszy MO przed ich wejściem w życie. Co więcej, art. 129 ustawy o służbie funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej przewidywał, że zarówno funkcjonariusze jak i członkowie ich rodzin są uprawnieni do świadczeń jakie nabyli we wcześniej obowiązującym stanie prawnym. Wobec powyższego uznać należy, że H. D. wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] na podstawie omówionych powyżej przepisów ustawy Prawo lokalowe z 30 stycznia 1959 r., a tym samym przedmiotowy lokal powinien utracić przymiot lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów jemu podległych. W takiej sytuacji uprawnionym do korzystania z lokalu jest również, na zasadach ogólnych, L. D. Skarżący dodatkowo podnieśli, że Komendant Główny Policji a priori utrzymuje, że przedmiotowy lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji organów Policji. Założenie to, zdaniem organu II instancji, jest bezsporne, gdyż zarówno Komendant [...] Policji jak i Miasto [...] nie kwestionują tego faktu. Jednak w ocenie skarżących jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie obowiązującej ustawy o Policji jest wykazanie, że znajduje się on w dyspozycji ministra właściwego ds. wewnętrznych lub podległych mu organów. Niezbędne zatem jest ustalenie na podstawie odpowiednich dokumentów, czy przedmiotowy lokal nadal należy do takiej kategorii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wyjaśnienia pojęcia dyspozycyjności organów Policji na gruncie ustawy o Policji. Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy, stanowiąc, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, natomiast w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest bowiem pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególna dyspozycyjnością (por. wyrok NSA z 3 lipca 2013 r., I OSK 2087/12, publ. cbois.nsa.gov.pl). Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09, publ. cbois.nsa.gov.pl), czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie ma sporu pomiędzy organami Policji a [...] co do tego, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje nadal w dyspozycji organów policyjnych, co w sposób jednoznaczny wynika z korespondencji między organami (np. pisma na k - 31, 38). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że również W. D., któremu w 1952 r. przydzielono sporny lokal jako mieszkanie służbowe, nie miał wątpliwości co do statusu zajmowanego lokalu, potwierdzonego w karcie ewidencyjnej lokalu mieszkalnego. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1952 r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego wyżej lokalu. Również skarżący przez całe postępowanie administracyjne nie kwestionowali, że sporny lokal znajduje się w dyspozycji organów Policji i z organami tymi podejmowali działania zmierzające do regulacji tytułu prawnego do tego lokalu. Obowiązujący w dacie przydziału przepis art 3a dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 337) stanowił, że przepisom dekretu nie podlegają budynki, znajdujące się w użytkowaniu lub pod zarządem władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego, jak również lokale, zajmowane przez władze wojskowe lub bezpieczeństwa publicznego albo przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszów w służbie bezpieczeństwa. Lokale takie zostały oddane pod zarząd Ministra Obrony Narodowej względnie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego. Również obowiązujący w dacie zawarcia umowy stwierdzającej przedmiot i warunki najmu lokalu mieszkalnego art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm. zm.) i obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1952 kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawniej Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., I OSK 1878/10, publ. cbois.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że w dacie przydziału lokalu W. D. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oznaczałoby, że przydział przedmiotowego lokalu nie mógł wywrzeć żadnych skutków prawnych, a tym samym objąć swym działaniem (w tamtym czasie) W. D. i jego rodziny. Wskazać dodatkowo należy, że dopiero na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie ogólnospołeczne, stanowiące do tej pory własność Skarbu Państwa, podlegało komunalizacji na zasadach przewidzianych tą ustawą. Gminy przejmowały zatem dotychczasowe mienie państwowe razem z jego obciążeniami. Z tego powodu [...], przejmując sporny lokal na własność, przejęła go jako pozostający już w dyspozycji MSWiA i dlatego brak jest formalnej dokumentacji dotyczącej przekazania przedmiotowego lokalu do dyspozycji organom Policji. Bez wpływu na ocenę, w dyspozycji którego podmiotu znajduje się zajmowany przez skarżących lokal, pozostaje umowa najmu zawarta przez W. D.. To organ Policji wskazał, poprzez wydanie przydziału, konkretną osobę jako uprawnioną do zajmowania lokalu, zaś zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym było czynnością wtórną wobec przydziału, stanowiącego tytuł prawny do zajmowania spornego mieszkania. Wynika to jednoznacznie z treści umowy - stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu - umowa o najem lokalu mieszkalnego z [...] sierpnia 1960 r., w której w § 1 wskazano, iż jej skuteczność uwarunkowana jest przedłożeniem przez najemcę przydziału lokalowego. W umowie tej w § 19 dodatkowo zaznaczono, że akt ten został sporządzony na czas oznaczony w przydziale lokalu i traci moc z upływem tego terminu lub na wypadek prawomocnego cofnięcia przydziału. Podkreślenia również wymaga, że chociaż przydział spornego lokalu nastąpił w 1952 r., to jednak organy orzekające w sprawie obowiązane są stosować regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji. Tytuł prawnym do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym o lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, na którą powołują się skarżący. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1754), które reguluje warunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, wskazano, że umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (ust. 1). Wynajmującym jest jednostka organizacyjna Policji, w której zarządzie pozostaje lokal lub kierownik jednostki administrującej budynkiem (ust. 2). Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu ustawy o Policji. W tych warunkach, skoro przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a skarżący nie są uprawnieni do zajmowania kwatery stałej dla funkcjonariusza Policji, którą zajmują bez tytułu prawnego, to decyzja o opróżnieniu lokalu odpowiada prawu. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a przez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2012 r., I OSK 1122/10 i z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12, publ. cbois.nsa.gov.pl). W wyroku z 16 grudnia 2012 r. NSA w sposób jednoznaczny stwierdził, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w tym przepis art. 691 K.c., bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ww. ustawie o Policji oraz przepisy ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy te regulują powstanie uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego w zgodzie z potrzebami służby i dlatego nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., I OSK 837/10, publ. cbois.nsa.gov.pl) Przenosząc tę tezę na grunt niniejszej sprawy, ww. umowa najmu nie jest więc tytułem prawnym do zajmowania lokalu przez skarżących. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu W. D. Oznacza to, że nie posiadają oni tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogli tego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...). W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Stąd pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Jako nieusprawiedliwiony potraktować należy także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Za naruszającą tę zasadę nie można potraktować sytuacji opisanej w skardze. Organy - zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadę legalizmu - obowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa, a te zobowiązywały organ do podjęcia działań prowadzących do odzyskania lokalu i przydzielenia go funkcjonariuszowi Policji. Regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością tych organów zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gromadząc w tym celu niezbędny materiał dowodowy. Żadne dowody, które miałyby w sprawie znaczenie z punktu widzenia normy prawnej mającej zastosowanie, nie zostały pominięte. Wbrew zarzutom skargi organ ocenił znaczenie w sprawie umowy z [...] sierpnia 1960 r., a okoliczność, iż skarżący nie zgadzają się z tą oceną, nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów. Zaskarżona decyzja została sporządzona i uzasadniona w zgodzie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zawarte zostały w niej ustalenia faktyczne, jaki i dokładne ich odniesienie do stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. Wobec braku przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Mając te wszystkie względy na uwadze, Sąd uznając, że zaskarżana decyzja odpowiada prawu, skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił.