II SA/Wa 177/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2023 r. - przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej – A.C. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "spółka") o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: "Jaka jest częstotliwość czyszczenia tapicerki siedzeń w wagonach metra? Jeśli czyszczenie jest wykonywane różnymi metodami (odkurzanie, pranie itd.), to proszę o podanie tej częstotliwości osobno dla każdej metody". Natomiast spółka, w wiadomości elektronicznej z [...] października 2023 r. zwróciła się do skarżącej o wykazanie w terminie 7 dni szczególnego interesu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi z [...] października 2023 r., przesłanej także drogą poczty elektronicznej, skarżąca stwierdziła, że jej pytanie dotyczy informacji prostej, a [...] powinno wyjaśnić dlaczego żąda wykazania ww. interesu. Ponawiając wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, spółka, w wiadomości elektronicznej z [...] listopada 2023 r., przekazała skarżącej, iż żądane informacje wymagają zebrania, weryfikacji oraz zestawienia danych (związanych z utrzymaniem czystości taboru pasażerskiego) znajdujących się w różnych formach, miejscach, systemach, w tym w zawartych przez [...] umowach, zleceniach, dokumentacjach technicznych pojazdów kolejowych i innych dokumentach. Powyższe dane/dokumenty muszą być dokładnie przeanalizowane pod kątem różnych kryteriów, w tym właściwego określenia zakresu i sposobu utrzymania siedzisk pasażerskich w taborze spółki oraz częstotliwości wykonywania ww. czynności. Ponadto [...] w omawianej wiadomości wyjaśniło rozumienie pojęć takich jak "informacja publiczna przetworzona" oraz "interes publiczny". Wobec braku odpowiedzi skarżącej na ponowne wezwanie, spółka decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2023 r. na podstawie 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r, poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] podało, że samodzielnie oceniło, iż nie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, aby dokonać przetworzenia wnioskowanej informacji publicznej. Żądane przez skarżącą dane znajdują się w zawartych przez spółkę umowach i zleceniach na usługi utrzymania czystości w pojazdach [...], jak również w innych dokumentach, np. technicznych dotyczących pojazdów spółki czy instrukcjach producenta związanych z procesem czyszczenia siedzeń w wagonach [...]. Spółka musiałaby dokonać zebrania, weryfikacji oraz zestawienia tych danych, oddelegowując do realizacji tego konkretnego zadania wykwalifikowanych pracowników, a tym samym odrywając ich od bieżących prac. Ponadto [...] podkreśliło, że objęta wnioskiem informacja publiczna nie jest ważna dla dużego kręgu obywateli. Zdaniem spółki, ewentualnie mogłaby być przydatna dla wykonawców zamówień publicznych z zakresu usług utrzymania czystości tapicerki siedzeń pojazdów w celu zwiększenia ich konkurencyjności. Nie wydaje się bowiem możliwe wykorzystanie żądanych informacji do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej lub jednostek organizacyjnych [...] czy [...] i lepszej ochrony interesu publicznego np. poprzez stanowienie lepszego prawa bądź przygotowanie materiałów szkoleniowych dla organów publicznych. Zresztą gdyby przedmiotowe informacje miały zostać wykorzystane faktycznie ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego, to skarżąca niewątpliwe kontynuowałaby korespondencję i nie pozostawiła wezwania spółki z [...] listopada 2023 r. bez odpowiedzi. Powyższa decyzja [...] stała się przedmiotem skargi skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego A. K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów: 1) postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 8 w związku z art. 268a k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną; 2) prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, iż wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter przetworzony, podczas gdy w istocie jest to informacja prosta. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca domagała się: stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia; rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz poza kolejnością na zasadzie art. 21 pkt 2 u.d.i.p.; jak również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła przede wszystkim, że wprawdzie zaskarżona decyzja jest opatrzona podpisem pracownika, lecz brak powołania się na upoważnienie udzielone mu przez członków zarządu spółki rodzi przypuszczenie, iż nie ma takiego dokumentu. To zaś skutkowałoby nieważnością ww. decyzji jako wydanej przez podmiot nieuprawniony. Natomiast jeżeli takie upoważnienie istnieje, to zaskarżona decyzja podlega uchyleniu jako wadliwa, ponieważ wnioskowana informacja ma charakter prosty, a nie przetworzony. Spółka nie wskazała nawet orientacyjnie objętości i liczby dokumentów, które musiałaby analizować, co pozwala twierdzić, że ich zgromadzenie nie stanowi dla niej nadzwyczajnego obciążenia. Konieczność przekształcenia posiadanych informacji, na co [...] ma przecież nawet dwa miesiące, nie nadaje tej informacji charakteru przetworzonego. W odpowiedzi na skargę spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M.M., wniosła o oddalenie skargi; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podało, iż żądane przez skarżącą dane znajdują się w 11 różnych dokumentach zawierających od kilkudziesięciu do kilkuset stron. Ponadto przedmiotowe dane znajdują się w różnych miejscach tych dokumentów, dlatego konieczne byłoby dokładne ich przejrzenie, podczas gdy łącznie liczą one ok. 1000 stron. W dalszej kolejności spółka musiałaby tak zestawić zgromadzone dane, aby stworzyć tabele lub przedstawić punktowe wyliczenie. Zarzut braku upoważnienia zarządu spółki dla jej pracownika do podpisania decyzji, [...] uznało za całkowicie nieuzasadniony. Wyjaśniło, że podpis znajdujący się na zaskarżonej decyzji zawiera imię i nazwisko (I. P.) oraz stanowisko służbowe (Dyrektor [...]) pracownika upoważnionego do jej wydania. Stosowne pełnomocnictwo wraz z dodatkowymi uchwałami znajduje się zaś w aktach sprawy załączonych do niniejszej odpowiedzi na skargę. W tym kontekście spółka zwróciła uwagę, iż według § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały nr [...], pracownikami upoważnionymi do podpisywania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., są uprawnieni dyrektorzy ds., dyrektorzy biur, zgodnie z posiadanymi pełnomocnictwami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, przy czym z innych przyczyn niż te powołane w skardze. Tutejszy Sąd stwierdził bowiem, że wniosek skarżącej z [...] października 2023 r. o udzielenie informacji publicznej (mający formę wiadomości elektronicznej), inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie został podpisany ani własnoręcznie ani elektronicznie. Powyższa okoliczność (tj. brak podpisanego wniosku) czyni przedwczesną merytoryczną ocenę tak wydanej w sprawie decyzji odmownej, jak i argumentacji skargi. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z kolei przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji) przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na gruncie przepisów u.d.i.p. wyodrębnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W momencie wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwienia wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi legitymować się interesem faktycznym lub prawnym. Zatem wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi spełniać żadnych szczególnych wymogów formalnych. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się z chwilą "przejścia" do drugiego etapu postępowania, a mianowicie, gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Stwierdzenie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeśli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. Wówczas – na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (albo podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zamiar skorzystania z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. implikuje zastosowanie przepisów k.p.a. do całego procesu wydawania decyzji, w tym także do usuwania braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie – w niniejszej sprawie: wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1616/17; z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 905/18, a także prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1261/19; z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2118/20; z 8 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1351/21; z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1947/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej czy też nie (jak w przedmiotowej sprawie - [...] jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest [...]). Wskazuje na to art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – "odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania, określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie), należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną, jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konkludując, procedowanie [...] na - pozbawiony podpisu - wniosek skarżącej, zakończone wydaniem decyzji z [...] grudnia 2023 r. nr [...], nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu, skutkującego rozstrzygnięciem obarczonym wadą kwalifikowaną, objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wobec wydania przez spółkę decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w ww. przepisie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej - radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł) tutejszy Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści przepisów art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.