II SA/Wa 1779/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania M. D. (dalej jako skarżący) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez skarżącego ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym. Organ zważył, że na przestrzeni 56 lat życia skarżący posiadał udowodnione okresy składkowe wynoszące 14 lat, 8 miesięcy i 7 dni okresów składkowych oraz 4 lata, 10 miesięcy i 23 dni okresów nieskładkowych. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w latach 2002-2010 i 2010- 2013, tj. wówczas gdy nie pracował i nie miał ubezpieczenia, był chory. Przedstawił historie swoich chorób i podał, że usiłował zgromadzić dodatkową dokumentacje lekarską, obrazującą jego stan zdrowia, ale z uwagi na okres urlopowy nie było to możliwe. Następnie przedstawił zaświadczenia lekarskie, które przez z-cę Głównego Lekarza Orzecznika zostały ocenione, jako niestanowiące nowych dowodów w sprawie. Przy piśmie z 15 września 2015 r. skarżący przesłał do organu uzyskane w ostatnim czasie kartoteki medyczne, odnoszące się do stanu jego zdrowia, wnosząc o włączenie ich do materiału dowodowego. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. Podkreślił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podał, że po ponownym rozpoznaniu wniosku nie stwierdzono przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Organ podał, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy od 28 lutego 2001 r. do 28 lutego 2002 r., od 11 lutego 2010 r. do 30 listopada 2010 r. i od 4 września 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz, że udokumentował 19 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych nie udokumentował żądnego okresu ubezpieczenia. Uwzględniając powyższe organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo usprawiedliwiać muszą szczególne okoliczności. Organ zważył nadto, że w okresie od 4 marca 1992 r. do 23 lipca 1999 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą i nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wyjaśniając, że nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nadto organ podał, że w okresach od 22 grudnia 2002 r. do 10 lutego 2010 r. i od 1 grudnia 2010 r. do 4 września 2013 r. skarżący nie kontynuował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Zdaniem organu z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w wykazanych okresach nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, iż przerwy w zatrudnieniu wynikały ze stanu zdrowia organ podał, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalania daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ przyznał, że przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z [...] września 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o niepełny, wadliwie zebrany materiał dowodowy. Podał, że w celu wykazania, dlaczego w okresie od 22 grudnia 2002 do 10 lutego 2010 r. i od 1 grudnia 2010 r. do 4 września 2013 r. nie podjął zatrudnienia i w związku z tym nie podlegał ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, najpierw za pismem z 12 sierpnia 2015 r. przedłożył organowi rentowemu (ZUS I [...]) zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że w okresie tym poważnie chorował i był niezdolny całkowicie do pracy. Następnie za pismem z 15 września 2015 r. przekazał do organu rentowego (ZUS O/Poznań) kartoteki lekarskie obrazujące przebieg jego chorób i leczenia w przedmiotowym okresie. Organ odmówił jednak zaliczenia przedłożonego zaświadczenia lekarskiego w poczet materiału dowodowego, zaś przesłanych kartotek lekarskich w ogóle nie uwzględnił. Skarżący wyjaśnił, że wcześniejsze uzyskanie dokumentacji medycznej, tj. kartotek lekarskich nie było możliwe z uwagi na okres urlopowy i związane z tym przedłużanie załatwiania jego wniosków. W ocenie skarżącego zawnioskowane dowody mają niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na ich podstawie organ może ustalić faktyczną przyczynę dlaczego w okresie od 22 grudnia 2002 do 10 lutego 2010 r. i od 1 grudnia 2010 r. do 4 września 2013 r. skarżący nie podjął zatrudnienia ani jakiejkolwiek innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Organ rentowy odmawiając zaliczenia w poczet materiału dowodowego przedłożonego zaświadczenia lekarskiego oraz kartotek medycznych doprowadził do sytuacji, w której nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mianowicie nie zostało wyjaśnione czy w przedmiotowym okresie miał miejsce trwały stan wykluczający aktywność zawodową skarżącego z powodu niemożliwości przezwyciężenia jego skutków. Skarżący wskazał, że z ww. dokumentacji jednoznacznie wynika, że we wzmiankowanym okresie obłożnie i przewlekle chorował i był trwale niezdolny do pracy. Z powyższych przyczyn skarżący wywiódł, że postępowanie przeprowadzone przez organ rentowy dotknięte jest wadą, która posiada istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że Główny Lekarz Orzecznik ustalił, że zaświadczenia lekarskie, załączone przez skarżącego do jego wniosku, nie stanowią nowych dowodów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 19998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm., zwana dalej ustawą emerytalną). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W odniesieniu do zasad procedury administracyjnej podkreślenia również wymaga, że postępowanie przed Prezesem ZUS jest dwuinstancyjne, przy czym decyzja wydawana w II instancji musi znajdować oparcie w obowiązującym w dacie jej wydania stanie prawnym odniesionym do aktualnego stanu faktycznego. Sprawa musi być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę po raz drugi obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Argumentacja organu musi być przy tym zawarta w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, tak aby skarżący mógł ją zwalczać w skardze skierowanej do sądu administracyjnego. Jej uzupełnianie w odpowiedzi na skargę, nie może odnieść zamierzonego skutku. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwy w zatrudnieniu skarżącego w okresach podanych w decyzji spowodowały nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu tego przepisu. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. Ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08, w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności." Art. 83 ustawy emerytalnej nie może być zatem interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, wiekiem. W rozpoznawanej sprawie organ, rozpoznając sprawę w wyniku wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności". Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał na istnienie dodatkowej dokumentacji lekarskiej, mającej potwierdzać zły stan jego zdrowia w okresach kiedy pozostawał poza zatrudnieniem. Następnie taka dokumentacja, jeszcze przed wydanie decyzji, została organowi przedstawiona w formie zaświadczań lekarskich i kartotek medycznych. W ocenie Sądu ma ona o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, na które organ powołuje się w swojej decyzji jako wiążące, orzeczenie to zostało wydane na podstawie dokumentacji lekarskiej. Nie można zatem wykluczyć, że dodatkowa dokumentacja lekarska, nieznana w procesie orzeczniczym, miałaby wpływ na treść orzeczenia. Z kolei treść orzeczenia, nawet określająca częściową niezdolność skarżącego do pracy, nie mogłaby pozostać bez wpływu, w świetle tego na co Sąd wskazał powyżej, na ocenę występowania w sprawie okoliczności szczególnych. Organ tej dodatkowej dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia skarżącego nie poddał wnikliwej analizie. Przedstawił wprawdzie złożone w pierwszej kolejności zaświadczenia lekarskie Głównemu Lekarzowi Orzecznikowi, który orzekł, że nie stanowią one nowych dowodów w sprawie. Stanowisko to nie zostało jednak zawarte w zaskarżonej decyzji i nie znalazło się w niej objaśnienie takiej oceny tych zaświadczeń, do czego organ był zobowiązany w ramach realizacji obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Natomiast kartoteki medyczne przedłożone przez skarżącego zostały przez organ pominięte w całości, bez podania dlaczego organ nie wziął ich pod uwagę. Nie jest przy tym pewne, czy były one w jakimkolwiek zakresie przedmiotem badania przez organ. Nawet w odpowiedzi na skargę, mimo wyraźnych zarzutów skarżącego w tym zakresie, organ tej kwestii nie wyjaśnia. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do przeanalizowania przedłożonej przez skarżącego dodatkowej dokumentacji medycznej, uzyskania nowego, uwzględniającego tę dokumentacje medyczną orzeczenia lekarza orzecznika dla oceny stopnia niezdolności skarżącego do pracy w okresie pozostawania przez niego poza zatrudnieniem, oczywiście o ile dokumentacja ta jest tego rodzaju, że obrazuje stan zdrowia skarżącego w tym okresie. Następnie oceni na nowo wystąpienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, przy założeniu, że stan zdrowia skarżącego okaże się na tyle zły, że będą podstawy do uznania, iż uniemożliwiał skuteczne poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia. Wobec stwierdzonych uchybień, tak w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, a w konsekwencji naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. .