II SA/Wa 1783/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R.S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub członkowie jego rodziny, w rozumieniu art. 89 tej ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu. Brzmienie powołanych przepisów odnosi się do posiadania lokalu mieszkalnego, rozumianego zgodnie z regułami Kodeksu cywilnego. Wśród tytułów prawnych, z którymi może łączyć się posiadanie lokalu przepisy art. 710 k.c. statuują również użyczenie. W ocenie organu odwoławczego skoro funkcjonariusz na podstawie nieodpłatnego tytułu prawnego (umowa użyczenia) zajmuje stanowiący własność jego matki lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, zgodnej z przysługującymi stronie normami zaludnienia, a więc jest jego posiadaczem w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, to nie posiada prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.) nie znajdą w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ odnoszą się jedynie do odpłatnych form korzystania z lokalu, natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy funkcjonariusz zajmuje lokal należący do jego matki na podstawie nieodpłatnego tytułu prawnego. Powyższe stwierdzenie zostało oparte na literalnym brzmieniu przepisów resortowych uznając, że skoro w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca odniósł się do posiadania to ta przesłanka wymagała oceny stosownie do reguł wyznaczonych przez Kodeks cywilny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.S. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, b) art. 7, art. 9, art. 11 K.p.a., art. 107 w związku z art. 140 K.p.a., poprzez nieudzielenie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niewyjaśnienie stronie zasadności postępowania, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wskazał, że organ stwierdzając, że zamieszkuje w lokalu mieszkalnym na podstawie ustnej umowy użyczenia nie podaje na podstawie czego doszedł do takich wniosków oraz nie ustalił na jakich warunkach i kiedy została ona zawarta. Ponadto nie ustosunkował się do jego wyjaśnień dotyczących wydatków ponoszonych na media. W ocenie wnoszącego skargę nie można przyjąć, że władał wynajmowanym mieszkaniem jako posiadacz zależny, jak właściciel. Tak zaprezentowany pogląd możnaby przypisać wszystkim policjantom uprawnionym do równoważnika pieniężnego. Ponadto podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, tylko przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 dostępne na stronie internetowej: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.); powoływane dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że R.S. wraz z żoną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 22 m2 (spełniającym normy zaludnienia jakie przysługują policjantowi oraz członkom jego rodziny), stanowiącym własność jego matki, która w nim nie zamieszkuje, na podstawie umowy użyczenia. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego ponosi on wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, natomiast nie opłaca czynszu rocznego za zajmowany lokal. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 K.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego matką ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bez wątpienia o koszty w postaci czynszu i opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 K.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 K.c.), zastawu (art. 306 K.c.), najmu (art. 659 K.c.), dzierżawy (art. 693 K.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że R.S. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaistniała podstawa do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Słusznie Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji wskazał, że przepisy rozporządzenia wykonawczego nie znajdą w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ odnoszą się jedynie do odpłatnych form korzystania z lokalu, natomiast w stanie faktycznej rozpoznawanej sprawy strona zajmuje lokal należący do jego matki na podstawie nieodpłatnego tytułu prawnego. Ponadto trzeba zauważyć, że powołane rozporządzenie zmienia istotę regulacji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w ten sposób, iż wprowadza enumeratywnie wymienione formy posiadania, nie przewidując użyczenia. Również z tego powodu, mając na względzie hierarchię aktów prawnych, przepisy ustawowe powinny mieć pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami aktów wykonawczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mającego zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.