II SA/Wa 1800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia -odrzucić skargę- Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...], zwrócił się do H. P., w związku z podjęciem działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego zajmowanego przez nią lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], o złożenie na urzędowym formularzu wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu [...]. H. P. złożyła w dniu [...] lutego 2016 r. w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o najem lokalu mieszkalnego zaznaczając, że wnosi o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony. W piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. (data wpływu 17 lutego 2016 r.) H. P., podała, że wnosi o zawarcie umowy najmu wskazanego wyżej lokalu przy [...]. Wyjaśniła, że Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] kwietnia 2005 r. wyraził zgodę na przyznanie na jej rzecz praw do tego lokalu, ale nie została spisana umowa najmu, mimo że spełniała wszystkie warunki. Wyjaśniła, że od 1952 r. jest to jej rodzinne mieszkanie oraz że mieszka wspólnie z córką, wnuczką i chorym zięciem. W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2016 r. H. P. wskazała, że otrzymuje emeryturę bez dodatków oraz że mieszka w przedmiotowym lokalu wraz z córką, wnuczką i zięciem. Podała, że chciałaby mieć możliwość dalszego zamieszkania w tym lokalu. Wniosła o zawarcie umowy na czas oznaczony, możliwie jak najdłuższy. Komisja Mieszkaniowa Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 2016 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek H. P. o zawarcie umowny najmu lokalu [...] przy ul. [...]. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.,) oraz § 24 ust. 1 w zw. z § 4 pkt 2 oraz § 31 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132 poz. 3937 ze zm.) odmówił zakwalifikowania H. P. do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem na zasadach ogólnych oraz odmówił zakwalifikowania H. P. do zawarcia umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] po śmierci najemcy B. R. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że odmowa zakwalifikowania w trybie § 4 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. do wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] i umieszczenia na liście oczekujących na najem wynika z niespełniania przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego określonego w § 4 pkt 2 tej uchwały. Organ wskazał także, że H. P. nie spełnia warunku określonego w § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009 r., tj. warunku wspólnego zamieszkiwania w lokalu z najemcą przez okres minimum 7 lat i prowadzenia z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Wnioskodawczyni mieszka bowiem w tym lokalu od 1993 r. a najemca zmarł w marcu 1994 r. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. H. P. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z powyższą uchwałą. Wyjaśniła w przedmiotowym lokalu zamieszkiwała w latach 1952-1977, a następnie od 1993 r. do chwili obecnej. Wskazała, że Zarząd Dzielnicy [...] w 2005 r. uznał jej uprawnienia i wyraził zgodę na przyznanie jej tego lokalu, z jednoczesnym wskazaniem na brak możliwości zawarcia umowy z uwagi na zgłoszone roszczenia do części działki. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] podtrzymał negatywną kwalifikację H. P. do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem na zasadach ogólnych oraz do zawarcia umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] negatywnie rozstrzygającą jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie tej uchwały i zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do podpisania z nią umowy najmu przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg zdarzeń związanych z jej staraniami o zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu. Podała, że jest jedynym spadkobiercą po zmarłym bracie B. R. Wskazała, że przy uznaniu, iż posiada tytuł to tego lokalu od 1993/1994 roku, dochód jej rodziny w ogóle nie powinien podlegać jakiejkolwiek weryfikacji. Jeżeli natomiast organ traktuje jej rodzinę jako zajmującą lokal bez tytułu prawnego, to winien uwzględnić kryterium dochodowe podwyższone do 160 %. Opisała także swoją sytuację zdrowotną i rodzinną. Podniosła również, że ponosiła wydatki związane z utrzymywaniem przedmiotowego lokalu. Ponadto skarżąca wskazała, że w związku z tym, iż zamieszkuje w tym lokalu łącznie 49 lat, a ostatnio nieprzerwanie 24 lata (za zgodą właściciela), to trudno jej zarzucić, że zajmuje lokal bez tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi H. P. jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...]. Wyjaśnić należy, że co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie pamiętać należy, że uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 Rada m. st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Bada on bowiem czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym przez naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczył jednakże wstąpienia w stosunek najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny. O takim zakresie wniosku skarżącej świadczy jej pismo z dnia 5 lutego 2016 r. oraz oświadczenie złożone w dniu [...] lutego 2016 r. W takim zakresie wniosek skarżącej był również opiniowany przez Komisję Mieszkaniową Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 2016 r. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale powołano się również na treść § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, dotyczący wynajmowania lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych, to jednak treść skargi wyraźnie odnosi się do rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu nr [...] przy ul [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma bowiem wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty (propozycji), której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z których zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W ocenie Sądu, przepis § 31 ust. 1 powołanej uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka nie ma bowiem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Przedstawione powyżej stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało zaakceptowane w szeregu orzeczeń np. w postanowieniach z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2499/12, I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12), z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1042/12), z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1381/13) oraz z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 772/13). Stąd też należy uznać, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.