II SA/Wa 1825/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Z dniem [...] lutego 2016 r. J. W. został zwolniony ze służby w Policji i został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. J. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, ze zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. w dniu 7 grudnia Turku o wypłatę 2102). W dniu [...] grudnia 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Pismem z dnia [...] maja 2024 r,. J. W. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja narusza art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust 1 ustawy nowelizującej, gdyż organ dokonał błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Ponadto rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oparte na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją KP zawiera przesłanki uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Uzasadniając swój wniosek skarżący przytoczył orzecznictwo sądowo-administracyjne. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Organ wskazał w uzasadnieniu, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji gdyż nie świadczy o istnieniu rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 §1 pkt 2 Kpa, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115 ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Główny Policji decyzją z [...] września 2024 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie podzielając w pełni argumentację faktyczną i prawną organu I instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu wywiódł J. W. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wydanie takiej decyzji w sposób oczywisty i wyraźny naruszyło chronione konstytucyjnie prawa obywatela. w tym zasady równości, prawa do urlopu, a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji wskutek ominięcia skutku retroaktywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powodując ziszczenie się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący inicjując postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazał, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja jest obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że rażąco narusza prawo. Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513). Wyjaśnić należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102). W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Wydając decyzję o odmowie wyrównania ekwiwalentu organ oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7080/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W orzecznictwie podnosi się, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych w trybie zwykłym. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, nie podzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3911/21. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1196/22, z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2683/21, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1907/22, z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2088/13, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156) i powołane tam orzecznictwo). Decyzja o odmowie wyrównania opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jakiego dopuścił się KPP, nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa. W zaskarżonej decyzji KGP błędnie uznał, że decyzja o odmowie wyrównania jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący jest słuszna. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję KGP nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem (bo nie miał takiego uprawnienia) kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja KPP o odmowie wyrównania narusza prawo w sposób wyżej przestawiony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.