II SA/Wa 1834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Danuta Kania Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały odrzuca skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w części dotyczącej: 1) § 3 Uchwały w zakresie wyrazów: "oraz działalność sportowa", 2) § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały w zakresie wyrazów: "oraz działalność sportowa", 3) § 2 ust. 4 pkt 1 Załącznika do Uchwały w zakresie wyrazów: "sportowych i rekreacyjnych", 4) § 2 ust. 4 pkt 2 Załącznika do Uchwały w zakresie wyrazów: "i sporcie", 5) § 2 ust. 4 pkt 3 Załącznika do Uchwały w zakresie wyrazów: "sportowych i rekreacyjnych", 6) § 2 ust. 4 pkt 9 Załącznika do Uchwały w zakresie wyrazów: "sportu i rekreacji". Wojewoda [...], wskazał że Rady Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9, 11 i 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 406 z późn. zm.), utworzono gminną jednostkę organizacyjną, działająca w formie samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury w [...], zwany dalej "Ośrodkiem". W § 3 uchwały, wskazano że podstawowym przedmiotem działania Gminnego Ośrodka Kultury w [...] będzie wykonywanie zadań gminy w zakresie organizowania działalności kulturalnej, zaspokajania potrzeb oświatowych i informacyjnych ogółu mieszkańców oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury na terenie Gminy [...] z uwzględnieniem działań promocyjnych oraz działalność sportowa. Szczegółowy zakres działalności Ośrodka określa Statut. W załączniku do uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., stanowiącym statut Gminnego Ośrodka Kultury w [...], w § 2 ust 2 postanowiono, że poza zakresem określonym w ust. 1 przedmiotem działalności Ośrodka jest zaspokajanie potrzeb oświatowych i informacyjnych ogółu mieszkańców, uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury na terenie Gminy [...] z uwzględnieniem działań promocyjnych oraz działalność sportowa. W § 2 ust 4 statutu wskazano, że do zakresu działania Ośrodka w szczególności należy: 1) rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspokajanie potrzeb i zainteresowań kulturalnych, sportowych i rekreacyjnych, 2) kształtowanie wzorców aktywnego uczestnictwa w kulturze i sporcie, 3) organizowanie i wspieranie imprez artystycznych, rozrywkowych, sportowych i rekreacyjnych, 4) prowadzenie zajęć i warsztatów artystycznych oraz kół zainteresowań, 5) edukacja kulturalna i wychowanie przez sztukę, 6) tworzenie warunków dla rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką, 7) upowszechnianie wiedzy o kulturze, w tym o kulturze regionalnej, 8) promocję kultury Gminy [...] i lokalnych twórców kultury, 9) administrowanie gminnymi obiektami kultury, sportu i rekreacji. Dokonując oceny legalności powyższej uchwały Wojewoda [...] uznał, że jej treść, w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym wskazuje na to, iż przedmiotem działalności Gminnego Ośrodka Kultury oprócz zadania w zakresie upowszechniania kultury, jest dodatkowo inna działalność, obejmująca realizację zadań w zakresie sportu i rekreacji. Zdaniem organu Rada Gminy [...], bez podstawy prawnej, połączyła przedmiot działania Gminnego Ośrodka Kultury z zakresu kultury z zadaniami z zakresu sportu, wbrew przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.2012.406 j.t.). Ustawodawca w art. 2 tej ustawy wymienia następujące formy organizacji w jakich mogą być prowadzone instytucje kultury, do których należą muzea, domy kultury, teatry, opery, świetlice oraz biblioteki wraz z ich zadaniami. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Organ wskazał, iż działalności sportowej dotyczą przepisy ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715) określające formy w jakich działalność ta może być prowadzona (kluby sportowe, w tym uczniowskie kluby sportowe). Wojewoda podał, że w myśl art. 14 pkt 7 i art. 219 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywanie terenów rekreacyjnych mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe w ramach dotacji określanej na ten cel w uchwale budżetowej. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. Organ nadzoru wskazał, że ustawa o sporcie w art. 27 stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (może także wspierać kulturę fizyczną na podstawie przepisów odrębnych). W ocenie Wojewody finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za pośrednictwem gminnego zakładu budżetowego, może być też realizowane w formie dotacji udzielanej innym podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z kolei samorządowe instytucje kultury jako mające osobowość prawną, są odrębnym od gminy podmiotem prawa, dysponują majątkiem, środkami trwałymi, samodzielnie gospodarują w ramach posiadanych środków, organizator nie odpowiada za ich zobowiązania. Finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 11 ustawy mówi o wydawaniu aktu o utworzeniu instytucji kultury. W myśl art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Z treści uchwały wynika, że jej celem jest przekazanie samorządowej instytucji kultury będącej osobą prawną, innego rodzaju zadań własnych - zadań z zakresu sportu, które mogą być wykonywane przez jednostkę organizacyjną gminy, ale mogącą działać wyłącznie w formie zakładu budżetowego finansowanego w formie dotacji. Powyższe wskazuje w ocenie organu nadzoru na niezgodność z prawem regulacji zawartych w uchwale i statucie we wskazanym wyżej zakresie. Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzorczy przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 2197/2001; z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2268/00; z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt SA/Sz 734/01; z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 957/12. Gmina [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się Wojewoda [...] są w większości nieaktualne, gdyż dotyczyły jeszcze stanu prawnego wynikającego z nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Gmina podniosła, że niezasadne byłoby kwestionowanie stwierdzenia co do tego, że przepisy dotyczące finansowania jednostek kultury stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw. Jednakże zasady finansowania kultury, a w tym samodzielności finansowej jednostki kultury, w żaden sposób nie ograniczają finansowania sportu jako zadania tej jednostki. W ocenie Gminy przepis art. 14 pkt 7 (w skardze omyłkowo wskazano art. 17 pkt 7) ustawy o finansach publicznych dopuszcza tylko, a nie nakazuje wykonywania zadania w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych przez samorządowy zakład budżetowy, a przepisy art. 219 także dopuszczają, a nie nakazują udzielania dotacji przedmiotowych. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił przy ocenie prawnej przepisów art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej pozwalających jednostce kultury na samodzielną gospodarkę mieniem w ramach posiadanych środków. Odnosząc się do formy organizacyjno-prawnej jednostki realizującej zadanie z zakresu kultury czy jednostki organizacyjnej realizującej zadania z zakresu sportu, to w ocenie Gminy żadna ustawa nie narzuca formy organizacyjnej takiej, która wykluczałaby realizację obu zadań w jednej formie organizacyjno-prawnej. Obie ustawy tylko przykładowo wymieniają te formy, jako klub sportowy ustawa o sporcie (art. 3) czy teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury ustawa o organizowaniu działalności kulturalnej (art. 2). Formy te wymienione są jednak tylko przykładowo o czym świadczy posłużenie się określeniem "w szczególności", co nie wyklucza dowolnej formy dopuszczonej przez prawo. Jedyną różnicą jest uzyskana z mocy prawa osobowość prawna instytucji kultury z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora dla każdej formy organizacyjnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu braku aktualności wyroków sądów administracyjnych, przywołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym organ wskazał, że każdy z nich, niezależnie od przedmiotu sprawy (zmiana nazwy jednostki kultury czy przedmiotu działalności jednostki kultury) zawiera stanowisko w zakresie braku podstaw do łączenia zadań z zakresu kultury i sportu w jednostce kultury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. wezwał skarżącą Gminę do nadesłania – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi – uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] będące przedmiotem skargi. W odpowiedzi na niniejsze wezwanie, doręczone w dniu 4 stycznia 2016 r., Gmina [...] nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o utworzeniu samorządowej instytucji kultury, która to uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Gmina [...] nie wykonała wezwania i nie nadesłała do Sądu uchwały stanowiącej podstawę wniesienia w niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 stycznia 2016 r. pełnomocnik Wojewody [...] oświadczył, iż do skargi przesłanej Wojewodzie [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Gmina [...] nie załączyła uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 98. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.s.g., uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia (postanowienie NSA z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6; postanowienie NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, LEX nr 466177). Uchwała nie musi zatem zostać podjęta przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, może to nastąpić także po wniesieniu skargi. Podjęcie uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi jednak warunek konieczny dopuszczalności skargi. W postanowieniu z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1011/11 (Lex nr 1082558) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia. Przepis ten określa podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia. Brak zatem takiego zarządzenia czyni skargę niedopuszczalną. W sprawie niniejszej, z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej podstaw do wniesienia przez Gminę [...] skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], Sąd wezwał skarżącą Gminę pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. do nadesłania – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi – uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uchwała nie została przedłożona na wezwanie Sądu. Z akt nie wynika, aby w sprawie niniejszej podjęta została uchwała stanowiąca podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Uchwała, o której mowa nie była złożona także w chwili wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu, co oświadczył pełnomocnik Wojewody [...] na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. Brak uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi przeszkodę w rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...], albowiem czyni tę skargę niedopuszczalną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił, jak w sentencji.