II SA/Wa 1870/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego postanawia - odrzucić skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającej przyznania jej dodatku mieszkaniowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 22 października 2010 r. M. złożyło skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: • art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie i niewskazanie jakie okoliczności powinny być wyjaśnione przy ponownym jej rozpatrywaniu przez organ pierwszej instancji, • art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzona na koncie lokalu T.B. nadpłata z tytułu rozliczenia opłaty za dostarczoną wodę za okres lipiec – grudzień 2006 r. i październik – grudzień 2006 r., w łącznej kwocie [...] zł, nie stanowi dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że Prezydent W., jako organ pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r., ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734, ze zm.), dodatek mieszkaniowy przyznaje na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może być, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronie postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Istnienie wskazanego wyżej interesu prawnego może wiązać się jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonaniu zadań publicznych. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, Lex nr 9681). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę rozstrzygnięcie wydane w tej samej sprawie. Takich uprawnień organu nie przewidują przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 117/05, z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 789/05 i z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 580/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczneia.nsa.gov.pl. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydanej w toku postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. w przedmiocie odmowy przyznania T.B. dodatku mieszkaniowego. Prezydent W. jest, na podstawie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organem właściwym do orzekania w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, M., reprezentowane przez Prezydenta W., nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej w której decyzję wydaje prezydent. Nie jest ono zatem uprawnione do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Tak więc, organ pierwszej instancji nawet jeśli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania to nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Jednocześnie należy wskazać, że w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Lex nr 523793) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy art. 33 i art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Podkreślił, że zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy przez prawodawcę konstytucyjnego, zaznaczając, że wykładania tych przepisów w orzecznictwie sądowym nie jest jednolita. Pozostawiają one sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Wskazał także, iż nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Jeżeli bowiem uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 k.p.a., a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W związku z powyższym, skarga M., reprezentowanego przez Prezydenta W., jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.