II SA/Wa 1877/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr: [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do wynajęcia lokalu mieszkalnego i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zdań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2016 r. poz. 6725), § 24 ust. 1 i § 4 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a-b uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937, z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. podjął uchwałę nr [...], którą odmówił T. D. (zwanej dalej skarżącą) zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem. Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu uchwały podał, że sprawa przyznania na rzecz T. i B. D. lokalu mieszkalnego była kilkakrotnie rozpatrywana zarówno przez Komisje Mieszkaniową, jak i Zarząd Dzielnicy w latach 2011-2013 i nigdy nie uzyskała pozytywnej kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 13/14, stwierdził, że uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] odmawiająca T. D. pomocy mieszkaniowej została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok ten został wydany w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 204/13. Zarząd Dzielnicy, uchwałą z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ponownie odmówił zakwalifikowania i umieszczenia T. D. na liście mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 44/15 stwierdził, że powyżej określona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie dokonano oceny, "czy choroba skarżącej, w tym okresowa konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim oraz wady lokalu nie stwarzają wyjątkowo trudnych warunków zamieszkiwania". W wyniku przeprowadzonej w dniu 13 maja 2016 r. wizji przedmiotowego lokalu nie stwierdzono, by choroba wnioskodawczyni, w tym okresowa konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim oraz wady lokalu stwarzały wyjątkowo trudne warunki zamieszkiwania. Wizja wykazała, że lokal spełnia ustawowe warunki użytkowe lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, natomiast nie został on przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca nigdy nie występowała z wnioskiem o przystosowanie lokalu dla osób poruszających się na wózkach inwalidzkich. Natomiast ilość, charakter i rozmiar usterek, które zostały stwierdzone, nie wymagają zapewnienia lokalu zamiennego na czas remontu i nie uniemożliwiają jego użytkowanie oraz nie tworzą trudnych warunków zamieszkiwania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu oględzin lokalu stwierdził, że nadaje się on na pobyt stały ludzi, a warunki w nim panujące nie stwarzają zagrożenia dla ludzi, natomiast nie były wykonywane w nim bieżące naprawy. Kierując się zasadą racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem Zarząd Dzielnicy uznał, że w przypadku gdy zabezpieczone są podstawowe warunki mieszkaniowe rodziny i istnieje możliwość dostosowania lokalu do potrzeb zajmujących go osób niepełnosprawnych, wskazywanie rodzinie innego lokalu nie znajduje uzasadnienia. T. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [....] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w której zażądała stwierdzenia jej nieważności, stwierdzenia przewlekłości postępowania i zobowiązania organu do wydania nowej uchwały ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosłą, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 44/15 jest wiążący dla organu. W ocenie skarżącej potrzeby mieszkaniowej jej i zamieszkującego z nią niepełnosprawnego brata, wbrew twierdzeniu organu, nie są zabezpieczone. Zdaniem skarżącej organ narusza jej prawa jako osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, uprawnionej do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i jednocześnie podaje nieprawdę w kwestii warunków zamieszkiwania jej brata. Zaskarżona uchwała została podjęta wbrew stanowisku Sądu określonym w powyższym wyroku, gdyż organ nie dokonał oceny jej sytuacji mieszkaniowe pod kątem stanu jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2016 r. odniosła się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę i przedstawiła dodatkową argumentację co do zasadności wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych niezakwalifikowanie przez organ gminy osoby z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, publ. j.w.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446, z późn. zm.) – zwana dalej "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym o bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Skarżąca dopełniła powyżej określonego obowiązku. Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] na czas nieoznaczony określa § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten stanowi, iż lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: (1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto (2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z kolei tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej określa § 22 ww. uchwały stanowiąc w ust. 1, iż wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. Przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie: (1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; (2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; (3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1; (4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo (5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach (ust. 2). Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania (ust. 3). Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Zgodnie natomiast z § 24 ust. 1 ww. uchwały wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z akt sprawy wynika, że sprawa skarżącej była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego i umieszczenia na liście oczekujących na najem została wydana z naruszeniem prawa. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ nie wykonał zobowiązań tego Sądu zawartych w wyroku Sądu z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 13/14, bowiem nie dokonał oceny sytuacji mieszkaniowej skarżącej pod kątem innej niż sama powierzchnia zajmowanego lokalu. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien również dokonać ustaleń, czy ze względu na stan zdrowia skarżącej, a także konieczności okresowego poruszania się na wózku inwalidzkim oraz wad lokalu wskazywanych organowi, dotyczących przystosowania lokalu do poruszania się na wózku, nawiewu w łazience, zamontowania wanny, pęknięcia ścian itd., nie stwarzają dla skarżącej "wyjątkowo trudnych" warunków do zamieszkiwania. Z akt sprawy wynika, że organ co prawda przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, ale w ocenie Sądu nie stanowiły one w pełni wykonania wytycznych Sądu zawartych w powyżej określonym wyroku do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Z poczynionych wyjaśnień i dokumentów wynika jedynie, że lokal nadaje się do zamieszkania i nie stwarza zagrożenia dla osób w nim zamieszkujących. Natomiast organ całkowicie pominął kwestie związane z zamieszkiwaniem w nim osób niepełnosprawnych, które korzystają z wózków inwalidzkich. Aby w lokalu osoby te mogły funkcjonować niezbędne są prawidłowe wymiary otworów drzwiowych, których wymiar określony jest w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały, organ obowiązany jest poddać analizie przesłanki wymienione w pkt 1 - 5, w tym warunki mieszkaniowe osób najbliższych wnioskodawcy, przy czym analiza ta ma być wnikliwa, a więc pełna, wszechstronna i rzetelna, zaś wnioski z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Uzasadnienie zaś powinno być wyczerpujące i przekonujące, co wynika z obowiązku stosowania przez organ podstawowych standardów dobrej administracji, określonych zasadami ogólnymi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny. j.w.). W ocenie Sądu organ, o czym była już mowa powyżej, nie poddał rzetelnej analizie warunków mieszkaniowych skarżącej i zamieszkującego z nią niepełnosprawnego brata, a w szczególności nie wykazał, że możliwe jest dokonanie prac związanych z przystosowaniem tego lokalu do zamieszkiwania przez osoby niepełnosprawne bez konieczności zmiany ich miejsca pobytu na czas trwania prac adaptacyjnych. W tym stanie rzeczy zaskarżoną uchwałę należało usunąć z obrotu prawnego, jako naruszającą prawo. Organ zobowiązany jest ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd, czy skarżąca spełnia kryteria do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] i czy jest możliwe dokonanie prac adaptacyjnych w zamieszkiwanym przez skarżącą lokalu bez zakłócenia normalnego jego użytkowanie w rozsądnym terminie, po uprzednim uzgodnieniu ze skarżącą. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.