II SA/Wa 1892/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 58 oraz art. 59 ust. 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. B. (dalej jako skarżący) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego, odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Komendant Główny Policji obniżył skarżącemu dodatek funkcyjny o 30% otrzymywanej stawki tj. z kwoty 1900 zł do kwoty 1330 zł miesięcznie. Rozkaz ten został doręczony skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego z dniem 4 maja 2010 r. 2 lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższego rozkazu, a 5 lipca 2010 r. złożył od tego rozkazu odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1697/10. Sąd, oprócz uzupełnienia akt o brakujące w nich dokumenty, nakazał także dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez skarżącego, z uwzględnieniem, iż skarżący nie posiadał żadnych informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie pozbawienia go dodatku funkcyjnego oraz trwającej choroby Alzhaimera jego matki, z którą wspólnie zamieszkuje. W piśmie z 20 kwietnia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia mu dodatku funkcyjnego w związku z pozostawaniem poza służbą z powodu choroby. Podał, że nie otrzymał rozkazu personalnego Nr [...] i nie wiedział o przesyłce zawierającej ten rozkaz, jak również o możliwości jej odbioru w urzędzie pocztowym. Jak przypuszcza zawiadomienia o przesyłce i możliwości jej odbioru mogła zabrać ze skrzynki na korespondencję i nieświadomie zniszczyć lub ukryć zamieszkująca z nim wspólnie matka, cierpiąca na chorobę [...]. Skarżący wskazał, że takowe sytuacje miały miejsce już wcześniej. Jednocześnie wyjaśnił, że o powyższym rozkazie dowiedział się 2 lipca 2010 r. w trakcie pobytu w Komendzie Głównej Policji. Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu nie można uznać, aby skarżący spełnił przesłankę uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ zaznaczył, że w trakcie podejmowania prób doręczenia przesyłki zawierającej rozkaz personalny Nr [...] skarżący przebywał w miejscu stałego zamieszkania w trakcie zwolnienia lekarskiego. Ponadto miał świadomość zagrożenia odbioru przesyłek pocztowych, wynikającego z choroby osoby cierpiącej na schorzenie neurologiczne, zamieszkującej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Zdaniem organu trudno uznać, żeby skarżący nie mógł przewidzieć i zabezpieczyć się przed podjęciem i zniszczeniem lub ukryciem korespondencji przez tę osobę, skoro przypadki zaginięcia korespondencji miały miejsce już uprzednio, a choroba osoby zamieszkującej z nim miała charakter długotrwały. Skarżący dochowując należytej staranności w tej kwestii winien zabezpieczyć się przed takimi sytuacjami, czego nie uczynił. Ponadto organ zaznaczył , że od 1 maja 2010 r. skarżący otrzymywał uposażenie w niższej wysokości z racji obniżenia dodatku funkcyjnego. W ocenie organu trudno uznać, żeby fakt ten umknął uwadze skarżącego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, trudno uznać, że uchybienie przez skarżącego terminowi do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Nr [...] nastąpiło bez jego winy. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci: - obrazę art. 121 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jako przepisu gwarancyjnego, - obrazę przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż z racji niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim, istnieją podstawy do obniżenia dodatku służbowego, - wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której się znajdował, w tym wskazanie § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA, będącego rozwinięciem art. 104 ustawy o Policji, zamiast art. 121 tej ustawy; 2. naruszenie prawa procesowego poprzez: - bezpodstawne nadanie decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.) i utożsamianie tym samym pojęcia interesu społecznego z interesem ekonomicznym i fiskalnym organu państwa, - wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8, art. 11 k.p.a.), - wydanie decyzji z naruszeniem zasady udzielania pomocy prawnej stronom postępowania, czyli poprzez niepoinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które nie tylko mogły, ale w moim przypadku miały wpływ na ustalenie uposażeń i praw emerytalnych (art. 9 k.p.a.), - wydanie decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i nie poinformowanie o jakichkolwiek czynnościach mających na celu wydanie rozkazu z [...] kwietnia 2010r. o obniżeniu dodatku funkcyjnego o 30% (art. 10 k.p.a.), - wydanie decyzji bez odniesienia się do wskazanych w odwołaniu zarzutów i nierozpoznanie istoty sprawy (art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. ). Mając powyższe względy na uwadze skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia (błędnie określając je decyzją) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stanowczo podkreślił, że dotyczy ona postanowienia o odmowie przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania od rozkazu Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Podał, że odwołania nie wniósł w przewidzianym terminie, gdyż o jego istnieniu dowiedział się dopiero 2 lipca 2010 r. Nie wiedział o postępowaniu toczącym się w sprawie obniżenia mu dodatku funkcyjnego, a zatem nie mógł dochować należytej staranności w oczekiwaniu na "jakąś decyzję" W skrzynce pocztowej nie znalazł awiza przesyłki poleconej. Jedynym wytłumaczeniem tego stanu rzeczy jest dla skarżącego fakt zamieszkiwania z chorą na [...] matką i wcześniejsze nietrafianie do rąk domowników korespondecji, która była przez nią zniszczona/wyrzucona/porzucona/ukryta. Podkreślił, że gdyby organ uwzględnił zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a., to byłby wówczas szczególnie wyczulony w kwestii dbałości o odbiór przesyłek pocztowych. Skarżący zwrócił uwagę na stwierdzenie organu, że w trakcie zwolnienia lekarskiego musiał przebywać w miejscu zamieszkania, zarzucając, że organ tej okoliczności nie badał, w sytuacji gdy mógł w tym czasie przebywać na leczeniu szpitalnym lub rehabilitacji w innym mieście. Podał tekże, w odniesieniu do twierdzeń organu, że wszelkie składniki uposażenia wpływały na jego konto bankowe i nie miał potrzeby stale analizować salda na rachunku bankowym. Skarżący, nawiązując do niepowiadonienia go o toczącym się postępowaniu, odwołał się do wytycznych Dyrektora [...], zgodnie z którymi do problematyki obniżenia dodatków służbowych i funkcyjnych z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich podchodzić należy ze szczególną ostrożnością i każdorazowo przeprowadzać z policjantem, którego miałoby to dotyczyć, rozmowy służbowe. Zwrócił również uwagę na opinię prawną Dyrektora Biura Prawnego KGP, z której wynika, że rozkazy personalne o obniżeniu dodatku służbowego, wydane w okresie choroby policjanta, są dotknięte nieważnością, gdyż zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący podkreślił także, że nie miał żadnej wiedzy odnośnie zamiarów swoich przełożonych, a szkoda jaką odniósł jest szczególnie dotkliwa, gdyż wdrożony w życie rozkaz o obniżeniu dodatku stał się podstawą do naliczania świadczeń emerytalnych w wymiarze dużo niższym niż przysługiwałby z uposażeniem posiadanym jako naczelnik Wydziału. Podał przy tym, że został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, co pozostawoło w związku z tą służbą. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Zauważył, że w większości zarzuty skargi nie dotyczą przedmiotu sprawy. Zwrócił również uwagę na wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10, zgodnie z którym w ustawie o Policji, w zakresie obniżania dodatków funkcyjnych dla policjantów, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrzych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew zarzutom skargi organ zrealizował wskazania zawarte w wyroku z 17 lutego 2011 r. W aktach administracyjnych znajduje się przesyłka adresowana do skarżącego, która wobec prawidłowego jej awizowania, została uznana za skutecznie doręczoną 4 maja 2010 r. Nadto skarżący w obszernym piśmie z 20 kwietnia 2011 r. wyjaśnił istotne, z punktu widzenia wniosku o przywrócenie terminu, okoliczności sprawy. Odnosząc się do związania przez sąd i organ oceną prawną wyrażoną w przywołanym powyżej wyroku, uznać należy, że wniosek o przywrócenie terminu prawidłowo został rozpoznany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd rozpoznając skargę na postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2010 r. nie zakwestionował jego właściwości. Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że Sąd badając legalność ww. postanowienia zobowiązany był od oceny czy w sprawie orzekał właściwy organ. Treść wydanego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie prowadzą do wniosku, że Sąd uznał w tej sprawie właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i organ oraz Sąd rozpoznając sprawę ponownie takim stanowiskiem są związani. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. A zatem organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1. uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2. zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, 3. zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro wniosek ten został wystosowany do organu w dniu, w którym skarżący, zgodnie z jego niezakwestionowanymi wyjaśnieniami, dowiedział się o rozkazie personalnym Nr [...] . Skarżący dopełnił też czynności, dla której określony był termin, tzn. złożył odwołanie od rozkazu personalnego obniżającego mu dodatek funkcyjny. Nieprawidłowa jest natomiast, zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena zawinienia skarżącego w uchybieniu terminu. Niewątpliwie zasadnie wskazał organ, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W rozpoznawanej sprawie kluczową dla oceny postępowania skarżącego jest okoliczność, że skarżący nie miał wiedzy o toczącym się w jego sprawie postępowaniu. O jego wszczęciu nie został powiadomiony ani oficjalnym pismem, ani też w sposób nieoficjalny. Nie została przeprowadzona z nim żadna rozmowa służbowa, na konieczność odbycia której zwrócono uwagę w wytycznych Dyrektora [...] . Istotne są również fakty mające miejsce jeszcze przed wydanie m rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego, a mianowicie uznanie skarżącego, orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] , za całkowicie niezdolnego do służby. W tym kontekście przekonywujące są twierdzenia skarżącego, że nie spodziewał się obniżenia dodatku służbowego, na co dodatkowo wskazuje podjęcie przez niego decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji (zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji skarżący mógł oczekiwać na zwolnienie go ze służby, przez 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby). W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych, wbrew ocenie organu, skarżący, dla uznania, że dochował należytej staranności, nie miał obowiązku podjęcia szczególnych działań mających na celu zabezpieczenie kierowanej do niego korespondencji. Zdaniem Sądu, wobec skarżącego nie można stosować tych samych standardów szczególnej staranności co wobec osoby, która wie, że jest stroną toczącego się postępowania. Z akt sprawy wynika, że chora na [...] matka skarżącego była dorosłym domownikiem i nie ustalono aby została ubezwłasnowolniona. Była zatem uprawniona do odbioru korespondencji kierowanej do zamieszkujących z nią osób. Skoro zatem skarżący nie spodziewał się żadnej urzędowej korespondencji, to nie można oczekiwać, ani tym bardziej wymagać, aby w okresie poprzedzającym nadejście przesyłki zawierającej rozkaz personalny obniżający dodatek funkcyjny zachował szczególną staranność w kontaktach z doręczycielem czy urzędem pocztowym. Z niepodjęcia czynności sprowadzających się de facto do odsunięcia matki od odbioru korespondencji czy też powiadomienia o jej złożeniu w urzędzie pocztowym, nie mogą wynikać dla niego negatywne skutki prawne. Nie może być ono ocenione jako niedbalstwo skarżącego. Skoro zatem organ nie zakwestionował okoliczności, iż skarżący nie wiedział o nadejściu przesyłki poleconej i nie można uznać aby brak tej wiedzy był przez niego zawiniony, to oznacza to, że nie miał możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Jest to niezawiniona okoliczność w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 56/07). W wyroku z 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95, NSA wskazał, że przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatom. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że, mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Skarżący wykazał, że pismo nie zostało mu doręczone, albowiem nie przekazano mu powiadomienia o jego nadejściu. Mogła je przyjąć chora na schorzenie neurologiczne matka. Twierdzeń tych organ nie podważył. W ocenie Sądu, nie można również uznać za poprawny wniosku organu, że skoro od 1 maja 2010 r. skarżący otrzymywał uposażenia w niższej wysokości, to musiał to zauważyć, a w konsekwencji mieć świadomość zapadłego rozstrzygnięcia. Przekonywujące w tym zakresie są twierdzenia skarżącego, że nie zaistniała w tym czasie potrzeba analizowania przez niego stanu konta, a więc fakt zmniejszenia jego salda nie został przez niego odnotowany. Istotne przy tym jest i to, że zmniejszone pobory wpływały na konto skarżącego tylko przez 2 miesiące. Takie stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostaje przy tym w sprzeczności z przyjęciem przez organ, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem 7-dniowego terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Organ uwzględnił w tym zakresie wyjaśnienia skarżącego, że o rozkazie personalnym Nr [...] dowiedział się 2 lipca 2010 r. w trakcie pobytu w Komendzie Głównej Policji. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 58 § 1 k.p.a. i dlatego należy je uchylić. Jednocześnie Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie odnoszą się do zaskarżonego postanowienia, lecz do decyzji obniżającej dodatek funkcyjny która w tym postępowaniu nie podlega kontroli sprawowanej przez Sąd. Sąd nie był zatem uprawniony do dokonania oceny zasadności tych zarzutów. Z przedstawionych powodów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie orzekł, pomimo wniosku skarżącego w tym zakresie, o zwrocie kosztów postępowania, albowiem koszty takie nie zostały przez skarżącego poniesione.