II SA/Wa 1900/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), po rozpatrzeniu wniosku G. B. z dnia [...] marca 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec wymienionej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ podał, że G. B. we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. opisała przebieg swojej służby począwszy od [...] MSW, poprzez Urząd Ochrony Państwa, aż do Policji, gdzie pełniła służbę od dnia [...] sierpnia 1994 r. Ww. wskazała również na swoje najważniejsze dokonania, powołała się na pełnienie służby w sposób sumienny i rzetelny. Powyższe, jak podkreśliła, znalazło odzwierciedlenie w awansach, nagrodach oraz odznaczeniach. Minister ustalił, że G. B. została zwolniona ze służby w dniu [...] maja 2004 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość została ustalona z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanej uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby od dnia [...] lutego 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Minister przytoczył treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazał, że przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Podał, że w sprawie ustalono, że G. B. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 16 lat i 6 miesięcy (całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 3 miesiące i 15 dni). W zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że większość służby wnioskodawczyni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a powołanej ustawy. Organ przypomniał, że pierwsza powołana w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą’’. W sytuacji, w której z 30 lat 3 miesięcy i 15 dni ogólnego stażu służby G. B. większość, tj. 16 lat i 6 miesięcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby. Tym samym zdaniem organu pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona. Organ wskazał, iż w związku z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Z tego względu organ stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony. We wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy G. B. wskazała m.in., że decyzję uważa za krzywdzącą, gdyż służbę po 1990 r. pełniła nienagannie i spełnia w tym zakresie przesłankę z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Nie bez znaczenia, zdaniem strony, pozostaje fakt, że do dnia [...] października 1989 r. przebywała na 3-letnim urlopie wychowawczym i nie wykonywała żadnych zadań, nie miała również legitymacji służbowej w tym czasie. Ponadto, wskazała, że niejednokrotnie korzystała ze zwolnień od zajęć służbowych. Zarzuciła, że nie została zapoznana z aktami sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu przedstawił te same ustalenia faktyczne, które zawierała pierwsza decyzja. Wskazał, że G. B. pełniła służbę w okresie od dnia [...] lutego 1974 r. do dnia [...] maja 2004 r., z czego większość, bo 53% swojej służby pełniła na rzecz totalitarnego państwa (od dnia [...] lutego 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r.), zatem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ podał, że nie ma w tym przypadku możliwości stwierdzenia, że służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r, uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniona była w sposób krótkotrwały. W ocenie organu powyższa sytuacja wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do G. B. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ stwierdził, że nawet gdyby z okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wyłączyć 3 lata przebywania na urlopie wychowawczym, to pozostałego okresu nie można uznać za krótkotrwały epizod na tle całej służby. Minister wskazał też, że wiążąca jest informacja przekazana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzająca pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, na podstawie której Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił G. B. wysokość świadczenia emerytalnego. Jak wynika wprost z art. 13a ust 1. ustawy, na wniosek organu emerytalnego, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Natomiast stosownie, do art. 13a ust. 5 ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Odnosząc się do zarzutu, że organ uniemożliwił wnioskodawczyni zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2006 r, II OSK 831/05, 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 253/08 oraz 10 września 2014 r. II OSK 574/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. VII SA/Wa 2123/16). Tymczasem już chociażby składając w ustawowym terminie środek zaskarżenia, strona skorzystała z przysługującego jej prawa do czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu środka zaskarżenia zainteresowana mogła odnieść się do argumentów organu administracyjnego, wejść w polemikę, przedstawić swoje stanowisko w sprawie, a organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do tych zarzutów. Wykorzystując to prawo, skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów lub okoliczności, które mogłyby rzutować na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jest - w ocenie Ministra - wystarczająca do zastosowania odmowy zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Z tego względu organ utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) z uwagi na to, że ustawa nie zawiera legalnej definicji służby na rzecz totalitarnego państwa tyko ustawodawca wskazał, że służba w wymienionych jednostkach to służba na rzecz totalitarnego państwa. Skarżąca zatem jak stanowi art. 13 b ust. 1 tej ustawy pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. Za tę służbę z uwagi na brak definicji legalnej uznaje się służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w jednostkach cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach w tym przepisie wymienionych. Skarżąca służyła w [...], a zatem w jednostce zabezpieczenia operacyjnego, świadczącej usługi dla pionu wówczas milicyjnego oraz SB. Poprzez tylko wyliczenie jednostek w art. 13 b jako jednostek funkcjonujących w totalitarnym państwie trudno jest zdefiniować to pojęcie. Skarżąca wskazała, że organ prowadzący postępowanie dał wiarę formalnym dokumentom o przebiegu służby uzyskanych z IPN, ABW, Policji i ZER i te dokumenty nie informowały jak skarżąca pełniła służbę, czy była to służba z narażeniem życia i zdrowia, czy takich zagrożeń nie było, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu i rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. W tym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył wymienione zasady postępowania, ponadto przewlekał to postępowanie i naruszał prawa i wolności skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że organ nie wyjaśnił na czym jej służba polegała, Podniosła, że prowadzenie postępowania w tak tendencyjny sposób narusza przepisy o postępowaniu w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że organ nie uwzględniał jej wniosków dowodowych i nie informował o ustaleniach dokonywanych w prowadzonej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawie nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego, czy procedury administracyjnej. Nie zostały również popełnione błędy w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. są niezasadne. Organ podjął czynności konieczne do należytego rozpatrzenia niniejszej sprawy, dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie był dowolna. Odmienna ocena strony co do spełnienia przesłanek określonych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) od oceny organu, nie stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ustalona została przez organ na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Zarzuty dotyczące braku dokonania przez Ministra oceny, czym skarżąca zajmowała się w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa nie są zasadne. Kwestie te nie podlegają badaniu przez Ministra na gruncie rozpatrywania wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podniesiona w skardze kwestia czasu trwania postępowania administracyjnego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie jest przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przewidują możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby przez skarżącą. Służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 16 lat i 6 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. Wynika z niego, że G. B. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] lutego 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Od dnia [...] października 1986 r. do [...] października 1989 r. wskazano - urlop wychowawczy. Całkowity okres służby skarżącej wynosi 30 lat, 3 miesiące i 15 dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. W ocenie organu okres 16 lat i 6 miesięcy nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ocenę tę Sąd podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 30 lat, 3 miesiące i 15 dni., trafnie organ przyjął, że okres 16 lat i 6 miesięcy nie jest krótkotrwały. Organ nie wskazał wprawdzie w decyzji, jak rozumie pojęcie krótkotrwałej służby, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), jednakże powyższe nie zmienia trafności ustaleń organu dokonanych w zaskarżonej decyzji i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja bezspornie nie występuje w niniejszej sprawie. Okres aż 16 lat i 6 miesięcy nie może być uznany za przelotny, czy chwilowy. Zasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie jest zasadny. Trafnie organ wskazał również w decyzji, że wszystkie przesłanki określone w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) muszą być spełnione łącznie. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" miedzy punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącej nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Kwestia oceny spełnienia pozostałych przesłanek, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, jak i szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostaje zatem bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wobec niespełnienia przesłanki krótkotrwałości służby, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, brak dokonania przez organ w decyzji ustaleń co do pozostałych przesłanek, w tym niedokonanie oceny, czy skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., w którym wskazano, że G. B. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji oraz realizowała działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca brała udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, złożyła środek zaskarżenia od niekorzystnej dla niej decyzji. Uchybienie organu nie uniemożliwiło skarżącej podejmowanie określonych czynności procesowych i nie wpłynęło na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.