II SA/Wa 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku specjalnego oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu wniosku [...] W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie przyznania oficerowi, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż w związku z przewidywanym zwolnieniem [...] W. P. z dniem [...] stycznia 2011 r. z zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Kadr MON wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję nr [...], którą przyznał oficerowi dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], w kwocie [...] zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] stycznia 2011 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. W dniu [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik [...] W. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON jako rażąco naruszającej prawo. W ocenie wnioskodawcy w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej powinien on otrzymać dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatek ten otrzymywał bowiem przez okres ponad 10 lat. Dyrektor Departamentu Kadr MON przyznał natomiast dodatek specjalny, który nie jest wypłacany od [...] października 2006 r., czym rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że oficer otrzymywał: 1) do dnia [...] czerwca 2004 r. – dodatek dla żołnierzy [...], 2) w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. – dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], ostatnio w kwocie [...] zł, 3) w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r. – dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...], 4) od dnia [...] kwietnia 2009 r. – dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], ostatnio w kwocie [...] zł. Odnosząc się do zarzutów wniosku podano, iż działanie organu, dotyczące przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, innego niż otrzymywany przez [...] W. P. do przedostatniego miesiąca pełnienia zawodowej służby wojskowej, ma swoje umocowanie w art. 80 ust. 5a i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Z przepisów tych wynika, że w razie zbiegu uprawnień do dodatku specjalnego z różnych tytułów przysługuje dodatek specjalny z jednego tytułu oraz że jego wysokość jest uzależniona od okresu jego otrzymywania. Z treści tego przepisu wynika, że żołnierze zawodowi otrzymują jeden dodatek specjalny, który jest wypłacany z różnych tytułów (rodzajów) i jest to dodatek o charakterze stałym. Żołnierze zawodowi [...] – na podstawie wymienionej ustawy oraz rozporządzenia – otrzymywali dodatek specjalny za: 1) wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] – w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., 2) wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...] – w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., 3) pełnienie służby w [...] – od dnia [...] kwietnia 2009 r. Ponadto, w okresie przypadającym do dnia [...] czerwca 2004 r. żołnierze pełniący służbę w [...] otrzymywali dodatek dla żołnierzy [...]. Uszczegółowieniem przywołanych przepisów ustawowych – jest przepis § 7 rozporządzenia, który stanowi, że w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny przysługuje w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat albo w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia okresu otrzymywania przez [...] W. P. dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...], a przede wszystkim – czy do tego okresu należy wliczyć okres pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...], dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] oraz okres pobierania dodatku dla żołnierzy [...]. Organ wskazał jako bezsporne, że oficer pobierał dodatek za pełnienie służby w [...] od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] maja 2010 r., tj. przez okres 1 roku, przyjmowany dla celów ustalenia wysokości dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Oficer otrzymywał również ten dodatek w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej i w dyspozycji, lecz ten okres pobierania dodatku nie może być uwzględniony przy ustalaniu wysokości tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej (por. § 7 ust. 2 rozporządzenia). Uwzględnienie wyłącznie tego okresu pobierania dodatku oznaczałoby, że oficerowi – zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – w ostatnim miesiącu służby, przysługiwałby ten dodatek w kwocie [...] zł. Jest to kwota niższa od kwoty odtworzonego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], którego wysokość organ ustalił w kwocie [...] zł. Gdyby istniała możliwość uwzględnienia okresów poprzednio pobieranych przez [...] W. P. dodatków (z wyłączeniem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej), łączny okres otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] wynosiłby ponad 10 lat, a kwota dodatku [...] zł. Jednakże – w ocenie organu – nie ma jednak prawnych możliwości połączenia okresów pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] i dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...] oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] oraz dodatku dla żołnierzy [...]. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim fakt niezamieszczenia w przepisach rozporządzenia oraz jego kolejnych nowelizacji – przepisu pozwalającego na zaliczenie do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] również innych okresów pobierania dodatków. Organ podniósł, że w przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343) – którym to aktem normatywnym wprowadzono do systemu uposażeń dodatek specjalny za pełnienie służby wojskowej w [...] – nie zamieszczono regulacji prawnej, na mocy której byłoby możliwe dokonanie wyżej opisanego zaliczenia. Podobnie analogicznego przepisu nie zamieszczono również w innych nowelizacjach rozporządzenia, którymi wprowadzano nowe dodatki do uposażenia. Prowadzi to do wniosku, że wolą prawodawcy było stworzenie sytuacji prawnej, w której żołnierzom zawodowym otrzymującym dodatek specjalny, wprowadzony do systemu dodatków w okresie późniejszym niż w dniu 1 lipca 2004 r., przy ustalaniu wysokości tego dodatku w ostatnim miesiącu służby wojskowej – uwzględniano by wyłącznie okres pobierania tego dodatku specjalnego. Organ – wobec braku odpowiedniego przepisu – nie mógł wliczyć do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] poprzednio pobieranych przez oficera dodatków specjalnych oraz dodatku dla żołnierzy [...]. Organ posiadał natomiast podstawę prawną (§ 26a rozporządzenia) do przyznania oficerowi "niefunkcjonującego" dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...]. Jak wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej – w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa, a tym bardziej jego naruszenie w stopniu rażącym. Co najwyżej w sprawie mamy do czynienia ze złożoną wykładnią przepisów prawa, a taka sytuacja – zgodnie z orzecznictwem sądowym – nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podsumowując, organ stwierdził, że decyzja Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, opisaną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która skutkowałaby jej nieważnością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Ministra Obrony Narodowej z uwagi na to, że obie rażąco naruszają (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przepisy, na podstawie których je wydano, ewentualnie o ich uchylenie jako naruszających przepisy, na podstawie których zostały wydane ze względu na rażące naruszenie przez decyzję nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr MON przypisów art. 80 ust. 1 i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z § 4 i § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), a także art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował argumentację organu, iż w sprawie przyznania dodatku nie miało miejsca naruszenie prawa, a tym bardziej jego naruszenie w stopniu rażącym. Stwierdził, że decyzja nr [...] Departamentu Kadr MON z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie przepisu § 26a rozporządzenia z dnia 10 czerwca 2004 r., którego działanie dotyczyło sytuacji żołnierzy byłych WSI. Skarżący podniósł, iż decyzja nr [...] została wydana w warunkach, gdy orzecznictwo sądów administracyjnych i NSA przesądziło kierunek rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż jego działania miały umocowanie prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu, według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle powyższych zasad, należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa możemy więc mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] stycznia 2011 r., przyznającej skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, tj. w styczniu 2011 r. dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 80 ust. 5b i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 26a w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że do okresu otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] nie mogły być wliczone okresy poprzednio pobieranych przez oficera dodatków specjalnych. Dlatego organ przyznał żołnierzowi dodatek specjalny za wykonywanie czynności w [...]. Trafnie skarżący podnosi, iż powyższe stanowisko organu w sprawach dotyczących przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznych sprawach wskazanych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10 i z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2093/11 Sąd stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest wykładnia dokonana przez organ, że okres otrzymywania przez żołnierza dodatku specjalnego za służbę w [...] nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez żołnierza dodatków specjalnych. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanych sprawach, jak też w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 1312/11, II SA/Wa 1314/11 i II SA/Wa 1315/11, uchylił zaskarżone decyzje w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odwołujące się dla poparcia swojego stanowiska do wykładni systemowej przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2/11. Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, iż wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W przeciwnym razie w powołanych wyżej sprawach Sąd stwierdziłby nieważność ocenianych decyzji. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione i dlatego Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.