II SA/Wa 1920/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi M. K., reprezentowanego przez radcę prawnego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stało się postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Szefa CBA z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] czerwca 2024 r. M. K. skierował wniosek do Szefa CBA, który organ uznał za żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 tycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.122) oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz.745) - i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20 % od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Wnioskodawca objął również żądaniem konsekwencje finansowe i prawne w przypadku uznania wniosku. Szef CBA - działając na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. M. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Szef CBA w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184) Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Organ powołując się na orzecznictwo NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie jaką jest służba w CBA są decyzjami uznaniowymi (v. NSA w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 oraz postanowieniu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3256/23, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Szef CBA stwierdził, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego. Szef CBA na poparcie powyższego przywołał prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2), takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef CBA wskazał, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dodał, że postępowanie nie mogło być wszczęte bowiem decyzja w zakresie w jakim domagał się wnioskodawca jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zaskarżonemu postanowieniu Szefa CBA z dnia [...] września 2024 r. nr [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 184) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 503) w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.) poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego skarżącego z uwagi na fakt, iż taka sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania organu i nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, podczas gdy w indywidualnej sytuacji skarżącego ustalenie wysokości jego uposażenia zasadniczego za okres styczeń - luty 2024 r. nie stanowi wyłącznie wewnętrznej sfery działania organu, wykracza poza granicę podległości służbowej i stanowi sprawę administracyjną wobec faktu, iż: podstawą podwyższenia uposażenia jakiego domaga się skarżący jest przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2692 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3) lit. a) ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. poz. 122), przewidujący wzrost od 1 stycznia 2024 r. o 20% podstawy określenia wynagrodzeń funkcjonariuszy CBA w stosunku do wynagrodzeń z roku poprzedniego, zaś wniosek skarżącego o ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego nie dotyczy jej podwyższenia w oparciu o uprawnienie Szefa CBA do uznaniowego kształtowania wynagrodzenia funkcjonariuszy CBA w ramach tzw. "widełek" określonych w tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że pełnił przez okres ostatnich 24 lat służbę w szeregach Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a ostatnio w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym jako funkcjonariusz w służbie stałej na stanowisku [...] Wydziału [...] Biura Logistyki Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Na jego wniosek, decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego ustalił skarżącemu stawkę uposażenia zasadniczego i z dniem [...] lutego 2024 r. zwolnił skarżącego ze służby w CBA. W okresie od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2024 r., zgodnie z ww. decyzją personalną, skarżący pozostawał funkcjonariuszem CBA i wykonywał czynności służbowe. Skarżący podniósł, iż w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. art. 9 ust. 1 pkt 3) lit. a) ustawy budżetowej na rok 2024 oraz zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lit. d) w zw. z art. 2 pkt 2) ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jego uposażenie zasadnicze w 2024 r., jako pracownika państwowej sfery budżetowej, uległo podwyższeniu o 20 % w stosunku do uposażenia za rok 2023. Przedmiotowe przepisy przewidują wprost określony wzrost wynagrodzeń m.in. funkcjonariuszy CBA, nie pozostawiając przy tym Szefowi CBA jakiegokolwiek pola do odmiennego kształtowania wynagrodzenia funkcjonariuszy w drodze decyzji uznaniowej. Skarżący zwrócił uwagę, że Szef CBA w toku konsultacji projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w piśmie z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji zauważyła, iż: "Centralne Biuro Antykorupcyjne jest świadome faktu, że zgodnie z ustawą budżetową na rok 2024 r. średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej wynosi 120%. Przy planowanym przyjęciu rozporządzenia w pierwszym kwartale 2024 r. cel ten może zostać osiągnięty bez potrzeby wprowadzenia przepisów z mocą wsteczną, np. poprzez przyznanie premii czy zmianę uposażenia w ramach obowiązujących stawek uposażenia. (...) Wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach br.". W ocenie skarżącego w takiej sytuacji Szef CBA winien był z urzędu dokonać zmiany stawki uposażenia zasadniczego skarżącego określonego w decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. poprzez jej podwyższenie o 20% i to niezwłocznie po wejściu w życie ustawy budżetowej, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2024 r., tak by wynagrodzenie skarżącego za okres [...] stycznia - [...] lutego 2024 r. było kształtowane na podstawie stawki uposażenia zasadniczego zgodnej z przepisami prawa. W ocenie skarżącego stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest błędne i zostało oparte na orzeczeniach sądów administracyjnych, które zostały wydane w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Skarżący nie domaga się bowiem podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w ramach tzw. "widełek" określonych w tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA i nie podważa zasadności jego ukształtowania w tych ramach przez Szefa CBA w drodze uznaniowej decyzji personalnej - tak jak miało to miejsce w stanach faktycznych na kanwie których wydano orzeczenia, na które powołuje się Szef CBA. Żądanie skarżącego wynika ustawowej podwyżki wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, do której zaliczał się skarżący, jako funkcjonariusz CBA. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. d) w zw. z art. 2 pkt 2) ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw funkcjonariusze CBA są pracownikami państwowej sfery budżetowej. Art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi wprost, iż podstawę do określenia wynagrodzeń w roku budżetowym dla pracowników, o których mowa w art. 5 pkt 1 lit. a i d oraz pkt 2, stanowią wynagrodzenia z roku poprzedniego, zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalonym w ustawie budżetowej, oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, wypłacane na podstawie odrębnych przepisów. Łączna analiza powyższych przepisów oraz art. 9 ust. 1 pkt 3) lit. a) ustawy budżetowej na rok 2024 prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż uposażenie zasadnicze skarżącego za 2024 r., jako pracownika państwowej sfery budżetowej powinno ulec podwyższeniu o 20 % w stosunku do uposażenia za rok 2023. Powyższe wskazuje na całkowicie odmienną i samodzielną podstawę prawną podwyższenia wynagrodzenia skarżącego, niezależną od widełek określonych w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Skarżący podkreślił, że wobec istnienia samodzielnej podstawy prawnej w postaci przepisu ustawowego o normatywnym charakterze ius cogens, niedopuszczającego jakiejkolwiek uznaniowości, kwestia podwyższenia uposażenia zasadniczego skarżącego nie stanowi wyłącznie wewnętrznej sfery działania organu i wykracza poza granicę podległości służbowej. Stanowi więc materialnie przedmiot postępowania administracyjnego i musi być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Uznanie, iż w tym wypadku kwestia podwyższenia uposażenia zasadniczego stanowi wewnętrzną sferę działania organu i nie jest poddana gwarancjom wynikającym z k.p.a. oraz kontroli sądów administracyjnych prowadziłoby do sytuacji, w której nie istniałby środek prawny prowadzący do zmiany niezgodnie z prawem ukształtowanego wynagrodzenia funkcjonariusza. Tym samym odmowa ukształtowania przez organ wynagrodzenia funkcjonariusza zgodnie z przepisami prawa (w tym w formie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego) skutkowałaby ostatecznym i niezaskarżalnym ustaleniem uposażenia sprzecznie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. W sposób oczywisty jest to nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i legalizmu. Szef CBA, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2024 r. i poprzedzające je postanowienie Szefa CBA nie naruszają prawa. W sprawie tej organ nie rozstrzygał merytorycznie, albowiem stwierdził, że brak jest podstaw materialnoprawnych do załatwienia sprawy żądania podwyższenia skarżącemu uposażenia w drodze decyzji administracyjnej na gruncie k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to organ wydał w związku z wnioskiem M. K. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącemu do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ze skutkiem od 1 stycznia 2024 r., kiedy to jeszcze był funkcjonariuszem CBA (skarżący zwolniony został ze służby z dniem [...] lutego 2024 r.). Skarżący zatem, jako emeryt (wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r.) żądał od organu ustalenia na nowo stawki uposażenia zasadniczego poprzez podniesienie uposażenia, które miał ustalone w czasie, gdy był funkcjonariuszem. Skarżący upatruje źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżący składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się również na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745), dalej "rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r." Na mocy § 1 ust. 1 tego rozporządzenia w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 października 2010 r.", zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego". Na gruncie tej sprawy warto wskazać, że w załączniku do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Zatem znowelizowane przepisy rozporządzenia stwarzają organowi możliwość podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Zaznaczyć należy, że ustalenie przez organ stawki uposażenia funkcjonariuszowi pozostawione zostało uznaniu organu, albowiem funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (v. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Warto wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] (LEX nr [...]; orzeczenia.ms.gov.pl) w sprawie, w której rozpatrywany był pozew o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych odszkodowania z tytułu braku zastosowania do uposażeń funkcjonariuszy Straży Granicznej w latach 2009-2014 średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, zgodnie z którym "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania." Odnosząc się do zarzutów skargi i biorąc pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2024 r. w drodze decyzji administracyjnej. Sąd nie podziela zatem zarzutów naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami ustawy o CBA i przepisami rozporządzeń. Odmienna ocena strony od oceny organu, co do tego, że sprawa powinna być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Kwestionowane przez skarżącego twierdzenie organu, że żądanie skarżącego nie stanowi sprawy administracyjnej nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Organ nie naruszył art. 54 ust. 1 ustawy o CBA w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 503). Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z ust. 2, w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA. Stosownie do ust. 3, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji. Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4). Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4) Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Zgodnie z ust. 7, uposażenie jest płatne miesięcznie z góry. Wskazania wymaga, że zgodnie z zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Zgodnie z § 4 ust. 2, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Zgodnie z § 4 ust. 3 funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Zatem, rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych. Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień wnioskowania o podwyższenie uposażenia, tj. [...] czerwca 2024 r. nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]). Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (emeryta) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Potwierdza to skarżący w skardze wskazując, że nie domaga się podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego w ramach tzw. "widełek" określonych w tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA i nie podważa zasadności jego ukształtowania w tych ramach przez Szefa CBA w drodze uznaniowej decyzji personalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Żądanie skarżącego nie mogło być załatwione merytorycznie w formie decyzji administracyjnej albowiem nie mamy do czynienia ze sprawą osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2129/18, zgodnie z którym "(...) decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjny. Konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z k.p.a., lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie (por. P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2019, t. 6 do art. 1). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W związku z tym powyższe domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. (...). Dopuszczalność (...) domniemania formy decyzji administracyjnej przyjmuje się w sytuacji, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji. (...)". Sytuacja taka, jak wskazano to już wyżej, zachodzi w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy o CBA, jak również powołane już wyżej rozporządzenie w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie dają podstaw do rozpatrzenia żądania byłego funkcjonariusza o podwyższenie uposażenia zasadniczego – w związku z ustawą budżetową na rok 2024 – w formie rozkazu personalnego (decyzji) - jako sprawy osobowej funkcjonariusza. Warto wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583). W świetle powyższego zasadnie Szef CBA odmówił postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego i trafnie następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.