I OSK 2129/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/17 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1002/17, oddalił skargę M. D. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (określanego dalej jako organ lub Prezes IPN) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2017 r. M. D., reprezentowany przez adwokata, zwrócił się do Prezesa IPN o przekazanie do właściwego archiwum państwowego dokumentów wytworzonych w latach 1989-1990 przez [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], które jak zaznaczył, prawdopodobnie zostały wytworzone w toku śledztwa prowadzonego w okresie 1989-1991 pod nadzorem Prokuratury Wojewódzkiej w [...] i zawierają materiały powstałe w ramach działalności Urzędu Ochrony Państwa (określnego dalej jako UOP), działającego od dnia 10 maja 1990 r., który nie jest instytucją wymienioną w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 – określanej dalej jako ustawa o IPN), a tylko dokumenty wytworzone przez instytucje wymienione w tym przepisie mogły zostać przekazane do Instytutu Pamięci Narodowej (powoływanego dalej jako IPN). Postępowanie karne, w ramach którego wytworzone zostały przedmiotowe dokumenty, prowadzone było do dnia 31 października 1991 r. i zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] listopada 1991 r. Sądu Okręgowego w [...] o umorzeniu postępowania karnego (sygn. [...]), a zatem przedmiotowe akta mają charakter niekompletny, niepełny i są pozbawione wartości archiwalnej, a jednocześnie powinny być przechowywane wraz z aktami postępowania przygotowawczego i jurysdykcyjnego. Prezes IPN pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że materiały archiwalne objęte spisem [...], w tym akta dotyczące jego osoby (sygn. [...]) zostały przekazane do IPN przez UOP za protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN. Akta te zostały wytworzone przez [...] Urząd Spraw Wewnętrznych ([...]) i zarejestrowane pod sygn. [...]. Sygnatura [...]wskazuje, że są to akta postępowań przygotowawczych prowadzonych przez jednostki Służby Bezpieczeństwa, tj. organy bezpieczeństwa państwa w rozumieniu ustawy o IPN. Z tego też względu materiały te podlegały ustawowemu obowiązkowi przekazania do archiwum IPN. W związku z powyższym Prezes IPN wskazał, iż wniosek w zakresie usunięcia z archiwum IPN dokumentów dotyczących wnioskodawcy należy uznać za pozbawiony podstaw. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawca – powołując się na art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanego dalej jako k.p.a.) - zwrócił się do Prezesa IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przekazania jednostek archiwalnych odnoszących się do jego osoby do Archiwum Państwowego wskazując, że zakończyła się ona w pierwszej instancji decyzją Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r. (znak sprawy [...] Wnioskodawca zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a nie do bezpośredniego do niego, co skutkuje jej nieważnością, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; - art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia tego rozstrzygnięcia; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.; - art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN poprzez odmowę złożenia we właściwym archiwum państwowym dokumentów dotyczących niego i uznanie, że przedmiotowe materiały powinny być nadal zarchiwizowane w archiwum IPN. Wnioskodawca na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie wskazanej decyzji oraz wydanie decyzji o przekazaniu materiałów archiwalnych dotyczących jego osoby do właściwego archiwum państwowego. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zaznaczył, że wadliwa jest forma rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przybrała ona bowiem formę listu adresowanego do jego pełnomocnika, który nie był przecież stroną postępowania, a tymczasem rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinny zapadać w odpowiedniej, przewidzianej przepisami prawa formie decyzji administracyjnej. Tymczasem pismo Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r. nie zawiera niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, a jego treść świadczy o powierzchownej analizie niniejszej sprawy. Prezes IPN postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], powołując się na art. 134 k.p.a. i wskazując na rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Prezesa IPN z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest niedopuszczalny z uwagi na brak w sprawie przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej. Samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie może stanowić przepis art. 104 k.p.a., na który powołuje się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik M. D. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie przekazania akt przejętych przez IPN na podstawie art. 25 ustawy o IPN do archiwum państwowego. W związku z powyższym Prezes IPN poinformował pełnomocnika wnioskodawcy jedynie w formie pisma o braku podstaw prawnych do usunięcia z archiwum IPN dokumentów dotyczących wyżej wymienionego. Podkreślono ponadto, iż pismo z dnia [...] marca 2017 r. pochodzi od organu administracji publicznej, tj. Prezesa IPN, jednakże nie zostało ono wydane w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej i nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach prawnych osób fizycznych lub prawnych. Brak przepisów prawa materialnego pozwalających na procedowanie w sprawie przekazania dokumentów przejętych przez IPN na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN do archiwum państwowego powoduje, że nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną oraz koniecznością wydania decyzji w przedmiocie przekazania tych akt. Powyższe postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi M. D., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie przepisów: – postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r., pomimo że przybrało formę epistolarną i nie spełniało wymogów wskazanych w art. 107 k.p.a., to jednak stanowiło władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej dotyczącej wprost skarżącego, skutkujące dalszym przechowywaniem dotyczących go materiałów w archiwum IPN, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył tego właśnie władczego rozstrzygnięcia; – prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1506 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o archiwach) poprzez odmowę przekazania do właściwego archiwum państwowego dokumentów dotyczących skarżącego i uznanie, że przedmiotowe materiały powinny być nadal zarchiwizowane w archiwum IPN, podczas gdy przedmiotowe materiały zostały zgromadzone w ramach funkcjonowania UOP po dniu 6 maja 1990 r. i nie stanowią materiałów operacyjnych Służby Bezpieczeństwa podlegających przekazaniu do archiwum IPN, a zatem są to materiały, które jedynie omyłkowo załączono do zbioru archiwalnego IPN, w związku z czym tego rodzaju materiały powinny być przekazane w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach do właściwego archiwum centralnego z uwagi na fakt, że nie istnieją okoliczności uzasadniające ich dalsze przechowywanie w archiwum wyodrębnionym jakim jest archiwum IPN zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o archiwach. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów archiwalnych odnoszących się do jego osoby (przechowywanych w jednostce archiwalnej [...]) na okoliczność podmiotów będących wytwórcami dokumentów zgromadzonych w tej jednostce, jak również czasu zgromadzenia tych dokumentów, w celu ustalenia, że dokumenty te zostały wytworzone przez organy ścigania w toku prowadzonego postępowania karnego i zostały zgromadzone przez UOP po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a zatem nie podlegały przekazaniu do IPN. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie Prezesowi IPN rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przekazania jednostek archiwalnych odnoszących się do jego osoby do archiwum państwowego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Prezes IPN w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem w pierwszej kolejności zauważył, że organ powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (ten środek bowiem wniesiono), a nie niedopuszczalność odwołania, jednakże użycie niewłaściwej nazwy wniesionego środka zaskarżenia, nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Treść bowiem zaskarżonego postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że zostało ono wydane na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwie ukształtowanego na gruncie art. 134 k.p.a. wskazał, iż wyróżnia się dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie) nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. pismo informacyjne, czy czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) zalicza się zatem taką sytuację, gdy pismo (czynność) nie jest decyzją administracyjną. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzja administracyjna jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko. Nadto, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego (taka podstawa prawna musi istnieć w przepisach obowiązującego prawa). Decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie stwierdził, iż brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji, albowiem przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący uczynił pismo Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], mające charakter pisma informacyjnego, które nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty, nie konkretyzuje na gruncie prawa materialnego praw, czy obowiązków jednostki, a jedynie informuje o tym, za jakim protokołem zdawczo-odbiorczym materiały archiwalne zostały przekazane do IPN, wskazuje przepis prawa, na podstawie którego przekazanie nastąpiło, zaznaczając, iż w odniesieniu do żądania zawartego we wniosku z [...] stycznia 2017 r. nie ma podstaw do usunięcia z archiwum IPN dokumentów dotyczących skarżącego. Sąd I instancji powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi jednak - w ocenie tego Sądu - w niniejszej sprawie, albowiem pismo Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r. "nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, która podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że ani wskazany w skardze przepis art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN samodzielnie, ani też w związku z powołanym w skardze przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach, nie stanowi podstawy do wszczęcia przez Prezesa IPN na wniosek jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i materialnoprawnej podstawy do władczego rozstrzygania przez powyższy organ o jakimkolwiek uprawnieniu bądź obowiązku jednostki w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej. Skoro brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Prezes IPN byłby uprawniony do władczego jednostronnego rozstrzygania o uprawnieniu jednostki w zakresie domagania się przekazania akt do archiwum państwowego, to prawidłowo organ uznał, że jego pismo z dnia [...] marca 2017 r. nie stanowi kwalifikowanego aktu administracyjnego. Skoro zaś pismo z dnia [...] marca 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność środka zaskarżenia i zastosował art. 134 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył również, iż wniosek o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) nie został uwzględniony, albowiem przedmiotem zaskarżenia był akt stosowania prawa procesowego i nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. D., który zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi podniesionych przez pełnomocnika skarżącego oraz na zaniechaniu dokonania pełnego i rzetelnego opisu stanu faktycznego sprawy, jak również zaniechaniu analizy i wyjaśnienia obowiązującego stanu prawnego oraz ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu administracji, a sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów prawa procesowego świadczy o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz sprawia, że jego kontrola instancyjna jest niemożliwa; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 – określanej dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z dnia [...] czerwca 2017 r. wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postanowienie nr [...] Prezesa IPN zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie z naruszeniem art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017r., pomimo że przybrało formę epistolarną i nie spełniało wymogów wskazanych w art. 107 k.p.a., to jednak stanowiło władcze rozstrzygnięcie, oparte na przepisie prawa, wydane w sprawie indywidualnej dotyczącej wprost skarżącego, skutkujące dalszym przechowywaniem dotyczących go materiałów w archiwum IPN, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył tego właśnie władczego rozstrzygnięcia; 3. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów archiwalnych odnoszących się do jego osoby (przechowywanych w jednostce archiwalnej [...]), na okoliczność podmiotów będących wytwórcami dokumentów zgromadzonych w tej jednostce archiwalnej, jak również czasu zgromadzenia tych dokumentów, w celu ustalenia, że dokumenty te zostały wytworzone przez organy ścigania w toku prowadzonego postępowania karnego i zostały zgromadzone przez Urząd Ochrony Państwa po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a zatem nie podlegały przekazaniu do IPN podczas gdy przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych dokumentów pozwoliłoby na pełne i rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie czy dokumenty dotyczące skarżącego powinny zostać włączone do zasobu archiwalnego IPN i przechowywane w tym archiwum wyodrębnionym; 4. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w. zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż postanowienie nr [...] Prezesa IPN było obarczone naruszeniem prawa materialnego, mianowicie naruszeniem art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (określanej dalej jako EKPCz) poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie ich błędne niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez Prezesa IPN, że brak jest przepisów prawa materialnego umożliwiających władcze rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpoznania sformułowanego przez obywatela żądania usunięcia dotyczących go informacji (materiałów archiwalnych) zebranych przez organ władzy publicznej niezgodnie z ustawą i żądaniu przekazaniu ich właściwemu organowi, podczas gdy przedmiotowe przepisy prawa wykładane we wzajemnym powiązaniu, z uwzględnieniem norm konstytucyjnych gwarantujących ochronę prywatności, czci i dobrego imienia wskazują, że żądanie usunięcia dokumentów zawierających dane o obywatelu zgromadzonych niezgodnie z ustawą znajduje oparcie w tych przepisach, w związku z czym Prezes IPN posiada umocowanie do władczego rozstrzygnięcia w zakresie żądania obywatela i właśnie takie władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej podjął w dniu [...] marca 2017 r. odnośnie żądania skarżącego, stąd wniosek o ponowne rozpoznanie tej sprawy administracyjnej był dopuszczalny i powinien zostać merytorycznie rozpoznany. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, domagając się jednocześnie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania, w tym zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes IPN wniósł o jej oddalenie i zasadzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Prezes IPN wskazał, że jego pismo z dnia [...] marca 2017 r. informujące, iż wniosek w zakresie usunięcia z archiwum IPN dokumentów dotyczących M. D. jest pozbawiony podstaw, nie można uznać za rozstrzygnięcie o ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmianę konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie. Powyższe pismo nie zawiera też elementów decyzji w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Oczywistym jest również, że nie ma ono cech władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach strony. Brak jest ponadto przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Prezes IPN byłby uprawniony do usunięcia z archiwum IPN dokumentów dotyczących skarżącego i jednocześnie rozstrzygnięcia w zakresie ich przekazania do archiwum państwowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący kasacyjnie odniósł się do odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzając w nim, że Prezes IPN dokonał analizy materiałów archiwalnych i przepisów prawa kształtujących sytuację skarżącego, ale następnie pozbawił skarżącego prawa do kontroli swojego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, możliwości podniesienia okoliczności świadczących o nieprawidłowości decyzji Prezesa IPN i błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez ten organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje obligatoryjne elementy uzasadnienia. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, iż w jego ocenie brak jest odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi podniesionych skarżącego oraz na zaniechaniu dokonania pełnego i rzetelnego opisu stanu faktycznego sprawy, jak również zaniechaniu analizy i wyjaśnienia obowiązującego stanu prawnego oraz ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu administracji, W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesione w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09 oraz z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Naruszenie tego przepisu może mieć również miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., I FSK 671/17). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 oraz z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15). W kontekście powyższych uwag należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie organu było prawidłowe i nie doszło do naruszenia prawa oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Stąd też wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji zaskarżone orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej. Tym sam samy zarzut podniesiony w pkt. III.1 skargi kasacyjnej jest niezasadny. Identycznie należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie powyższego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Sąd nie może zatem w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Ponadto z przepisu tego wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13). Mając na uwadze powyższy zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać, że trafnie Sąd I instancji zaniechał przeprowadzania dowodów zaoferowanych przez skarżącego skardze. Zmierzały one bowiem w istocie do merytorycznej oceny zasadności przekazania i dalszego przechowywania w archiwum IPN akt dotyczących skarżącego, a więc związane były z okolicznościami, które były poza sferą oceny legalności aktu poddanego kontroli w rozpoznawanej sprawie, którym było rozstrzygnięcie procesowe, tj. stwierdzenie niedopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Pozostałe zarzuty skargi należało rozpoznać łącznie mając na uwadze, iż od przeprowadzenia wykładni wskazanych w pkt III. 4 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego zależy odpowiedź na pytanie czy na organie spoczywał obowiązek wydawania decyzji, a w konsekwencji, czy prawidłowe jest zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. W pierwszej jednak kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wydanego w sprawie wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepisu tego zaś w skardze kasacyjnej w ogóle nie powołano. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował ani przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ani też przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 - lit. c składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949, wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594). Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd I instancji w niniejszej sprawie zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonego postanowienia), mimo, że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 1631/18). Niezależnie od powyższych wywodów dotyczących prawidłowego formułowania podstaw kasacyjnych, należy ponadto zwrócić uwagę, iż skarżący w pkt III. 2 skargi kasacyjnej z niezrozumiałych powodów powołuje się na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (odnoszącego się do naruszenia przepisów prawa materialnego), jednakże łączy go z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. łączy z naruszeniem "art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c". Natomiast w pkt III.4 skargi kasacyjnej skarżący wskazuje na naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" nie wskazując aktu prawnego, którego dotyczy. Można jedynie się domyślać, iż autorowi skargi chodziło o p.p.s.a., choć nie jest w istocie rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie za stronę zarzutów. Jeśli zaś chodzi o istotę sprawy, a mianowicie, czy przepisy art. 25 ust.1 pkt 1 ustawy o IPN oraz art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach pozwalają na skonstruowanie obowiązku ciążącego na Prezesie IPN do wydania decyzji w sytuacji, gdy odmawia on wyłączenia określonych dokumentów z archiwum IPN i przekazania ich do właściwego archiwum państwowego, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem nie później niż w terminie 60 dni od dnia utworzenia Instytutu Pamięci organy, o których mowa niżej, są obowiązane przygotować do przekazania do archiwum Instytutu Pamięci dokumenty, zbiory danych, rejestry i kartoteki wytworzone oraz zgromadzone przez organy bezpieczeństwa państwa, organy więziennictwa, sądy i prokuratury oraz organy bezpieczeństwa III Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Obowiązek ten ciąży na: Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefie Urzędu Ochrony Państwa - co do dokumentów, zbiorów danych, rejestrów i kartotek, a także akt funkcjonariuszy, wytworzonych lub gromadzonych w okresie do dnia 6 maja 1990 r. W myśl natomiast tego drugiego przepisu archiwa wyodrębnione przekazują do archiwów państwowych o charakterze centralnym materiały archiwalne, znajdujące się dotychczas w ich zasobie, po ustaniu okoliczności uzasadniających ich przechowywanie w archiwach wyodrębnionych, nie później jednak niż po upływie 50 lat od daty ich wytworzenia, o ile nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa i obywateli. Niewątpliwie z powyższych przepisów nie wynika wprost, aby Prezes IPN obowiązany byłby wszczynać postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy określony podmiot skład wniosek o wyłączenie dokumentów z archiwum IPN i wydawać w tym zakresie decyzję, co zresztą zdaje się dostrzegać sam skarżący kasacyjnie konstruując swoje stanowisko o konieczności wydania decyzji dokonując wykładni tych przepisów z odwołaniem się do norm konstytucyjnych i EKPCz oraz konieczności istnienia takich rozwiązań, które gwarantowały ochronę prywatności, czci i dobrego imienia, a także procedur usunięcia danych zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Rację ma skarżący, iż powołane przez niego przepisy Konstytucji gwarantują, iż władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji), a każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 4 Konstytucji). Ponadto stosownie do art. 47 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, co koreluje z art. 8 ust. 1 i 2 EKPCz. Nie oznacza to, iż powyższa ochrona musi zostać zagwarantowana w postępowaniu administracyjnym i skonkretyzowana w sposób władczy w decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjny. Konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z k.p.a., lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie (por. P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2019, t. 6 do art. 1). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W związku z tym powyższe domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., sygn. III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38; GAP 1986, nr 12, s. 46; OSP 1987, z. 5-6, poz. 116, z glosą J. Borkowskiego). Dopuszczalność zatem domniemania formy decyzji administracyjnej przyjmuje się w sytuacji, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji. Niewątpliwie przywołane przez skarżącego kasacyjnie normy prawne nie upoważniają do takiej konkretyzacji. Art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach – jak słusznie wskazywał organ - określa jedynie gdzie powinny znaleźć dokumenty znajdujące się obecnie w archiwach wyodrębnionych, po ustaniu okoliczności uzasadniających przechowywanie ich w tych archiwach. Nie wskazuje natomiast jaką formę powinno przyjąć przekazanie przedmiotowych akt do archiwów państwowych. Nie można zaś domniemywać obowiązku wydania przez Prezesa IPN w tym zakresie decyzji administracyjnej. Użyty w art. 32 ust. 1 ustawy o archiwach zwrot "przekazuje" nie wyraża kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozumianej jako indywidulana sprawa. Natomiast art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy IPN wskazuje jedynie jakie dokumenty przekazywane są do IPN i przez jakiego podmioty. Również wspomniane normy gwarancyjne wynikające z Konstytucji oraz EKPCz nie uzasadniały dokonywania takiej wykładni powyższych przepisów, która prowadziłaby do konstatacji o konieczności wydawania decyzji w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2017 r. Podkreślić bowiem należy, iż gwarancje takie zapewnia art. 35b ust. 1 ustawy o IPN, stanowiący, iż każdy ma prawo załączyć do zbioru dotyczących go dokumentów własne uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie; dane już zawarte w dokumentach nie ulegają zmianie. Ponadto skarżący ma możliwość dochodzenia ochrony swych praw - dóbr osobistych przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r., II SA/Wa 939/15, wyrok NSA z dnia 30 maja 2018 r., I OSK 2481/16). W związku z tym zasadnie Sąd I instancji uznał, iż brak było podstaw do traktowania pisma Prezesa IPN z dnia [...] marca 2017 r. jako decyzji administracyjnej, od której przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, trafnie organ zaskarżonym postanowieniem stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność tego środka. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przywołane przepisy p.u.s.a. stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Są to normy o charakterze ustrojowym, nie stanowią one co do zasady samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, konieczne jest ich powiązanie z zarzutem naruszenia innymi przepisów, co skarżący kasacyjnie uczynił, jednakże z przedstawionej powyżej analizy wynika niezasadność tych zarzutów, a w konsekwencji nie może być mowy również o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić, iż art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, z czym niewątpliwie nie mamy do czynienia w kontrolowanym wyroku. Natomiast wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zgłoszonego w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, iż nie znajduje on podstaw w treści art. 203 § 1 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się wprawdzie, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje wynagrodzenie jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38), jednakże przyznanie z tego tytułu takiemu pełnomocnikowi zwrotu kosztów może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 946/16). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została doręczona organowi w dniu 23 maja 2018 r., natomiast odpowiedź nadano w dniu 7 czerwca 2018 r., a więc po upływie powyższego terminu.