II SA/Wa 1952/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej jako Komendant [...] Oddziału SG) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiające wydania K. F. zaświadczenia w przedmiocie przekazywanych na jego konto osobiste przelewów w okresie od 1 czerwca 2008 r. do dnia orzekania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny SG wskazał, iż w dniu 5 marca 2013 r. [...] SG K. F. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG z wnioskiem o wydanie zaświadczenia dotyczącego przekazywanych na jego konto osobiste przelewów w okresie od 1 czerwca 2008 r. do chwili obecnej. Z tego względu organ I instancji pismem z dnia 21 marca 2013 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu dokonanych przelewów. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia 9 maja 2013 r. poinformował, że szczegółowy wykaz przekazanych przelewów będzie mu potrzebny do przedstawienia przed urzędem skarbowym jak i w bankach. W dniu [...] czerwca 2013 r. Komendant [...] Oddziału SG wydał postanowienie odmowne, w którym opisał stan faktyczny, przytoczył art. 217 § 2 k.p.a. oraz stwierdził, iż wniosek z dnia 5 marca 2013 r. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ [...]. SG K. F. nie wykazał w nim, jak również w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. interesu prawnego, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak też interesu prawnego na okoliczność uzasadniającą wydanie zaświadczenia. Jednocześnie organ podniósł, że żądane informacje są dostępne w historii konta osobistego, które wnioskodawca wskazał do przekazywania uposażenia i pozostałych należności z tytułu służby w SG. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. F. zarzucił organowi I instancji obrazę art. 217, art. 218 i art. 220 k.p.a. Komendant Główny SG uznał zażalenie strony za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przy czym wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym polega na wskazaniu przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, a taki przepis nie został przez stronę wskazany. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny (przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 126/13). Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2329/12 stwierdził, że interes prawny polega na istnieniu uprawnienia dopuszczalnego przez porządek prawny, a nie wykazania udowodnienia, że zostały podjęte czynności zmierzające do jego realizacji. Jego cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowodniony zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1038/07). W świetle powyższych wyroków organ II instancji uznał, iż K. F. w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. nie wykazał istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Z tego względu zarzut naruszenia art. 217 k.p.a. należało uznać za chybiony, a zaskarżone postanowienie zgodne z prawem. Postanowienie Komendanta Głównego SG z dnia [...] lipca 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylanie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych skarżący podniósł zarzut: 1) błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez arbitralną ocenę organu dotyczącą stwierdzenia, że skarżący nie ma interesu prawnego do wnioskowania o wydanie zaświadczenia dotyczącego przekazanych na konto osobiste skarżącego przelewów pieniężnych od dnia 1 czerwca 2008 r. do chwili obecnej, 2) zaniechania przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zarzutów wskazanych w odwołaniu, 3) naruszenia przepisów art. 217, art. 218, art. 220 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a., 4) naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. oraz Działu III k.p.a., poprzez nieprzespanie wraz z postanowieniem skarżącemu uwierzytelnionej kserokopii akt postępowania administracyjnego związanego z wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ SG posiada program komputerowy "FT – kadry", w którym w prosty sposób można wygenerować raport o przelewach dokonywanych na wskazanego funkcjonariusza. Podniósł także, iż przepisy k.p.a. nie zobowiązują wnioskodawcy do wykazania konkretnego interesu prawnego w przypadku, kiedy wnosi on o wydanie zaświadczenia na podstawie informacji będących w posiadaniu organu, a dotyczących tylko i wyłącznie wnioskodawcy. Realizacja wniosku skarżącego nie jest czasochłonna i skomplikowana, gdyż wszelkie potrzebne do tego dane znajdując się ww. programie komputerowym będącym w posiadaniu Wydziału Finansów [...] Oddziału SG. Z podobnym wnioskiem do Komendanta [...] SG zwracał się inny funkcjonariusz i takowe zaświadczenie otrzymał. Oznacza to, że w SG stosuje się podwójne standardy na podstawie tych samych przepisów prawa. Skarżący także wnioskował o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii akt sprawy i takowych nie otrzymał, co stoi w sprzeczności z art. 73 i art. 74 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżący bezsprzecznie w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. nie wykazał istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, co nie jest tożsame z zawartym w skardze stanowiskiem jakoby organ stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego. Być może skarżący ma taki interes, ale z jakichś względów jemu tylko wiadomych interesu tego nie ujawnił. Swoje stanowisko organ opiera na ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 217 k.p.a. jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 218 k.p.a. organ wskazał, iż postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. W niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego tj. odszukania danych będących przedmiotem wniosku, ponieważ skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego. Również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny albowiem, skarżący nie wiąże tego naruszenia z żadnymi konkretnymi faktami. Także naruszenie art. 73 i art. 74 k.p.a. w sprawie nie miało miejsca, albowiem strona sama może sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednak nie może żądać, aby takie kopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych (przykładowo wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1462/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. - "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126) , przepisy dotyczące zażaleń ( art. 141 – 144). W świetle art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). W przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. strona musi wykazać swój interes prawny. Organ bada to w postępowaniu wyjaśniającym. Przykładowo w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Wr 142/96 (publik. Lex nr 27384) stwierdzono, iż "Jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać". Interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i aktualny, jest sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma zatem charakter materialno-prawny, co ma ten skutek, iż podmiot żądający wydania zaświadczenia zobligowany jest do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną". Analizując w świetle powyższego wniosek skarżącego z dnia 5 marca 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 9 maja 2013 r. stwierdzić należy, że wnioskodawca nie powołał konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści. Także nie wykazał interesu prawnego w zażaleniu wniesionym od postanowienia organu I Instancji. Nie jest to zbytek formalizmu, albowiem spełnienie określonych wymogów przez osobę żądającą wydania zaświadczenia jest podyktowane ograniczeniem nieuzasadnionych żądań zaświadczeń i posługiwania się nimi. Zwłaszcza jeżeli wnioskodawca, jak w niniejszej sprawie, ma dostęp do informacji stanowiącej przedmiot żądania, poprzez historię własnego rachunku bankowego. Samo zaś określenie przez wnioskodawcę, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu potrzebne do przedłożenia w urzędzie skarbowym i banku jest niewystarczające dla stwierdzenia istnienia po jego stronie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Tym samym wniosek strony nie czyni zadość wymogowi określonemu w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Powoływany zaś przez skarżącego art. 218 § 1 i art. 2 k.p.a. służy wprawdzie wzmocnieniu pozycji osoby obiegającej się o zaświadczenie i ogranicza przypadki odmowy w sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu. Wówczas organ gromadzący w ramach swej właściwości dane ewidencyjne nie może odmówić ich osobie, ale mającej w tym interes prawny. Gdy wnioskodawca takiego interesu nie wykaże, jak w analizowanym przypadku, organ może jedynie wydać postanowienie odmowne, o którym mowa w art. 219 k.p.a. Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ SG art. 220 k.p.a., gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Powołany przepis zmierza do odformalizowania stosunków jednostki z administracją przez ograniczenie domagania się przez organ administracji od strony zaświadczeń, jeżeli dane mogą być potwierdzone w inny sposób. Biorąc pod uwagę, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia, na co wskazano wcześniej, ma charakter gabinetowy, chybiony jest zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Organy SG nie prowadziły w istocie postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydania zaświadczenia, zatem uprawnienia procesowe strony nie zostały w żaden sposób naruszone. Akta w sprawie o wydanie zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści zawierają pisma wnoszone przez stronę lub stronie doręczane przez organ. Mając powyższe na uwadze trudno podzielić także zasadności zarzutów naruszenia przez organ art. 73 i art. 74 k.p.a., poprzez nieprzesłanie skarżącemu "uwierzytelnionej kopii akt sprawy". Artykuł 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie. O ile zaś do przeglądania akt sprawy strona nie musi wykazać się ważnym interesem, to już żądanie od organu wydania uwierzytelnionych odpisów wymaga jego uzasadnienia ważnym interesem. Warunek taki wynika m.in. z tego, że poprzez wydanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby strona motywowała organowi potrzebę uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wobec powyższych okoliczności, po rozważeniu wszystkich zarzutów skarżącego, należało uznać, iż są one w całości bezzasadne, a zaskarżone postanowienie zgodne z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.