II SA/Wa 1954/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spraw.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku K. L. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. w sprawie mianowania ww. na niższe stanowisko służbowe w związku z reorganizacją, w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w powyżej określonym przedmiocie. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 Kpa). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał sprawę rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. badał również przesłanki jego nieważności i wyrokiem z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt II SA 544/02 skargę oddalił. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl art. 153 powyżej określonej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ocenie sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok ma zatem powagę rzeczy osądzonej, co oznacza, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjnym w powyżej określonym wyroku jest wiążąca dla organów Policji. Z powyższych względów żądanie strony powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. K. L. w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenie, w którym podniósł, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja, organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej odmowy, brak jest oznaczenia właściwego organu i nie zostały uwzględnione wnioskowane przez niego w dniu [...] maja 2013 r. argumenty. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia K. L. na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1992 r. w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do art. 157 § 1 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie stron lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w tym trybie wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, gdyż w sprawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. było już prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a kwestionowana decyzja została już zweryfikowana przez właściwe organy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny pod względem przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt II SA 544/02 jednoznacznie wynika, iż po rozpoznaniu skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i skargę oddalił. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została oddalona przez Sąd, zamyka drogę do stwierdzenia jej nieważności. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy decyzja została poddana kontroli Sądu, organ jest związany dokonaną oceną prawną i nie może dokonywać kolejnych rozstrzygnięć w tym przedmiocie. K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], w której powtórzył zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zażalenia i wniósł o jego uchylenie. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi, poddane zostało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1992 r. W konsekwencji, kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem (legalności) podjętego przez organ rozstrzygnięcia kwestii procesowej. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie. Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że - z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji (rozkazu personalnego) kontroli sądowej - nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Komendnata Głównego Policji wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej objętej już kontrolą sądowoadministracyjną. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, co do niemożności rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Jak wynika natomiast ze wskazanych powyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji, w sytuacji gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne. Innymi słowy, poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skuteczne zainicjowanie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. W zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej organ prawidłowo zastosował instytucję procesową określoną w art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ przepis art. 61a § 1 został zamieszczony w Dziale II Rozdziale 1. Kpa, to co do zasady znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań uregulowanych w Kpa, a zatem - wobec braku szczególnych uregulowań w tym zakresie w Rozdziale 13. - ma także zastosowanie w sprawach dotyczących oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za całkowicie niezasadne, bowiem nie odnoszą sie do zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.