II SA/Gl 794/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta P. uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "[...]" i określił warunki jej realizacji. "A" Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Pełnomocnik spółki zarzucił organowi naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 7, 11 i 125 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na zaniechanie należytego uzasadnienia postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Na ww. postanowienie SKO w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył "A" Sp. z o.o., zarzucając postanowieniu m. in. naruszenie obowiązujących przepisów, a to: art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o umorzenie postępowania sądowego, informując, iż w związku z wejściem w życie przepisów prawa zmieniających tryb postępowania w przedmiotowej sprawie wszczęło postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 152/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność postanowienia SKO w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. SKO w B. pismem z dnia [...]r. nr [...] zawiadomiło strony, iż wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w B. z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) stwierdziło nieważność postanowienia Kolegium z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż z dniem [...] r. weszła w życie ww. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosuje się z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 ww. ustawy przepisy dotychczasowe, a na postanowienia takie jak w przedmiotowej sprawie nie przysługuje zażalenie, co winno było skutkować stwierdzeniem przez Kolegium niedopuszczalności zażalenia "A" na postanowienie Starosty P. z dnia [...] r. W związku z ww. postanowieniem SKO z dnia 11 maja 2009 r. "A" Sp. z o. o. na podstawie art. 127 Kpa złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślając, iż przepis art. 153 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie odnosi się do postępowań głównych i nie znajduje zastosowania do postępowań prowadzonych przez organy współdziałające w wydawaniu decyzji w trybie art. 106 Kpa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku "A" , SKO w B. postanowieniem z dnia "A" r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w ww. postanowieniu z dnia [...]r., a odnosząc się do zarzutów "A" wskazało, iż art. 153 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ma zastosowanie do postanowień uzgodnieniowych wydawanych w trybie postępowań zmierzających do wydania decyzji środowiskowej. Na postanowienie SKO w B. z dnia 1 lipca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył pełnomocnik "A", który zarzucając ww. postanowieniu naruszenie wynikającego z art. 56 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zakazu uruchamiania wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej po złożeniu skargi do sądu administracyjnego na ten akt, wniósł o jego uchylenia jak i uchylenia poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] r. oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż Kolegium nie bacząc na wcześniej złożoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (13 stycznia 2009 r.) na postanowienie SKO z dnia [...] r. wszczęło odrębne postępowanie w celu stwierdzenia nieważności ww. własnego postanowienia, którego nieważność stwierdziło postanowieniem z [...] r., a które to rozstrzygnięcie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy. W obszernym wywodzie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na stanowisko doktryny pełnomocnik skarżącego wskazywał na wadliwość działań SKO, które nie powinno było w jego ocenie po wniesieniu skargi na postanowienie z [...] r., dla zapobieżenia dwutorowości postępowania, wszczynać postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności sąd administracyjny dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna z powodów w niej wskazanych. Podzielić należy pogląd wyrażony przez skarżącego i w oparciu o analizę dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1405/06 (Lex nr 302451) stwierdzić, iż w przypadku gdy postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, to sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tego postanowienia także pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Zatem skoro zostało już wszczęte postępowanie sądowe zmierzające do oceny prawidłowości postępowania, to brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, a co na gruncie rozpatrywanej sprawy jest bezsporne bowiem skargę na postanowienie SKO w B. z dnia [...] r. "A" złożył w dniu [...] r., a SKO postępowanie w sprawie wszczęcia nieważności postanowienia z dnia [...] r. wszczęło w dniu [...] r. Zdaniem Składu Orzekającego jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tego samego postanowienia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać umorzone. Ustawowym wyjątkiem jest sytuacja unormowana w art. 56 p.p.s.a., gdzie ustawodawca zastrzegł, iż w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co oznacza, że wówczas toczy się postępowanie w trybie nadzoru przed organem administracji publicznej. Interes skarżącego chroniony jest w takim przypadku także przez sąd, który na skutek żądania strony ma możliwość skontrolowania zgodności podjętego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia, a co w konsekwencji doprowadzi do prawomocnego zakończenia sprawy. Istniejący problem prawny sprowadzający się do uniknięcia dwutorowości postępowania w rozpatrywanym przypadku, był przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie to było również przedmiotem rozważań doktryny. Brak jest bowiem jednoznacznej regulacji, która określałaby sposób postępowania w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest wszczynane dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W pierwszym rzędzie przypomnieć przyjdzie, iż już pod rządami ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie II SA/Gd 1353/99 (OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81), oraz w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie FPS 12/99 (ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7), w której również przedstawiono aprobujące taką tezę poglądy doktryny, które dla zobrazowania problemu Skład Orzekający przytacza, gdyż uchwała zachowała, mimo zmiany przepisów, swój walor prawny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że: "ustawa o NSA, podobnie jak uchylone przez tę ustawę przepisy działu VI k.p.a., zawiera uregulowania zmierzające do wyłączenia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętych prawnie skutecznym wniesieniem skargi. Wymaga jednak podkreślenia, że art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dotyczył wprost tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyłączając możliwość wniesienia tej skargi, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne (...) w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Co prawda powołany przepis ustawy o NSA nie wprowadzał zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Zakazu takiego nie przewidywały także przepisy dawnego działu VI k.p.a. Jednakże na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wśród przedstawicieli doktryny pogląd taki wyraził m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333). Natomiast po wejściu w życie ustawy o NSA Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Zgodnie z postanowieniami tego ostatniego wyroku po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podziela w całości wyrażony w nim pogląd i zauważa, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Obecny stan prawny wynikający z przepisów obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący konkurencyjności administracyjnych postępowań nadzwyczajnych i postępowania przed sądem administracyjnym, nie różni się istotnie od stanu prawnego wynikającego z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w zaskarżony do sądu administracyjnego akt są w swej istocie takie same (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 54 § 3 p.p.s.a.) i nadal istnieje zakaz prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (odpowiednio art. 35 ust. 4 i art. 56). Skład Orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd doktryny (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, teza 4 do art. 56 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Patrz też Komentarz do ww. ustawy pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2005, teza 19 do art. 56), iż dotychczasowe stanowisko jest aktualne także pod rządami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko prezentują w swoim orzecznictwie sądy administracyjne (Por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. VII SA/Wa 348/05, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1138/05, niepubl.), w tym także w ostatnio wydawanych wyrokach (Por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 660/09. Lex nr 519892). Należy także wskazać, iż postępowanie w sprawie nieważności zostało wszczęte przez SKO w B. z urzędu, a nie na wniosek "A", który wcześniej złożył skargę do sądu administracyjnego mającą na celu kontrolę postanowienia kolegium z [...] r., w tym także i stwierdzenia czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenia jego nieważności, a co sąd bada z urzędu. Sąd wskazuje również, iż skarżone postanowienie zostało wydane w dniu 1 lipca 2009 r., a w dniu 29 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok w którym stwierdził nieważność postanowienia SKO w B. z dnia [...] r. i orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w całości. Tym samym należy uznać, iż podjęte w dniu [...]r. przez SKO w B. rozstrzygnięcie w tym samym przedmiocie naruszało prawo. Zdaniem Składu Orzekającego skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (postanowienia). Reasumując w okolicznościach tej sprawy słuszny jest zarzut skarżącego, iż poddane kontroli Sądu postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów. Zdaniem Składu Orzekającego w przedmiotowej sprawie SKO w B. w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do swojego ostatecznego postanowienia z dnia [...] r., wobec faktu złożenia nań skargi do sądu administracyjnego nie powinno było wszczynać postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Wykluczona jest bowiem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego możliwość wszczęcia postępowania wewnątrzadministracyjnego zmierzająca do stwierdzenia nieważności skarżonego wcześniej aktu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności skarżonego postanowienia SKO w B. z dnia [...]r. Kolegium w ramach prowadzonego postępowania winno uchylić wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r. i umorzyć postępowanie w sprawie. Z mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono, że skarżone postanowienie nie może być wykonane, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a.