II SA/Wa 1972/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] września 2018 r. podjął uchwałę nr [...], mocą której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia M. K. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (§1). Stwierdził, iż wykonanie uchwały powierza się Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Podstawę prawną uchwały stanowił m.in. § 12 i § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVI11/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVI 11/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.". W uzasadnieniu uchwały organ podał, że M. K. ubiega się o najem lokalu socjalnego. W latach 1973 -1995 wnioskodawczym posiadała adres stałego zameldowania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., którego właścicielem była jej matka (zgon nastąpił w dniu [...] października 2017 r.). Do chwili obecnej nie został uregulowany stan prawny lokalu po śmierci właściciela. W latach 1983 - 1995 wnioskodawczyni zamieszkiwała z mężem (po rozwodzie z partnerami) i trójką dzieci w miejscowościach: M., C. koło Z., B.. Według złożonego oświadczenia wróciła do W. i przebywała w Ośrodku [...], następnie do 2012 r. w hotelu robotniczym przy ul. [...] w W. Od 2012 r. zainteresowana zamieszkuje w wynajętym lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Nieruchomość ta stanowi własność prywatną. Do lutego 2016 r. zainteresowana płaciła 400 zł za wynajem ww. lokalu. Po śmierci właściciela nieruchomości nie wnosi opłat za ww. lokal. Wnioskodawczyni pracuje w sklepie, który znajduje się na parterze w ww. budynku. Organ wskazał również, że wynajmowany lokal składa się z jednego pokoju, kuchni i wc, bez bieżącej wody - według pomiarów własnych powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 25m2, powierzchnia użytkowa 40m2. W ww. lokalu wnioskodawczyni zamieszkuje z byłym parterem, według oświadczenia nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Na jedną osobę w lokalu przypada 12,5m2 powierzchni mieszkalnej. Średni miesięczny dochód wnioskodawczyni wynosi 955 zł. Organ zaznaczył, że Komisja Mieszkaniowa niniejszą sprawę zaopiniowała negatywnie. Wniosek został rozpatrzony na podstawie § 12 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. - przekroczone kryterium metrażowe, ustna umowa użyczenia lokalu. Pismem z dnia [...] października 2018 r. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. wnosząc o pomoc w uzyskaniu prawa do lokalu socjalnego z zasobów Gminy. Skarżąca podniosła, iż wynajmuje jednopokojowy lokal, w którym brak jest bieżącej wody i łazienki. W związku z tym zmuszona jest nosić wodę do codziennego użytku w ciężkich baniakach z pobliskiego sklepu. Pogarszający się stan zdrowia sprawia, że jest to dla niej bardzo duża trudność. Wskazała również, że właściciel ww. lokalu zmarł, zaś spadkobiercy właściciela żądają czynszu za wynajem w wysokości 600 zł miesięcznie. Uzyskiwane przez nią dochody nie pozwalają jednak na ponoszenie tak wysokiej opłaty, zwłaszcza, że lokal nie posiada podstawowych wygód i nadaje się do generalnego remontu. Zaznaczyła również, że spadkobiercy właściciela wymagają od niej niezwłocznego opuszczenia lokalu w przypadku nie wyrażenia zgody na ww. warunki. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej uchwale. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 maja 2019 r. skarżąca oświadczyła, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. zakończyła się sprawa spadkowa po matce, w wyniku czego cały spadek odziedziczył brat skarżącej na podstawie testamentu. W związku z tym skarżąca nie ma możliwości zamieszkania w lokalu przy ul. [...]. Podniosła nadto, że nadal zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], nie opłaca czynszu, nie ma też kontaktu ze spadkobiercami po zmarłym właścicielu. Spadkobiercy nie wzywali skarżącej do opuszczenia lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. wystąpiło w analizowanym przypadku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] jest bowiem odmowa zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu. Uchwała ta rozstrzyga więc kwestię możliwości udzielenia skarżącej pomocy w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali socjalnych znajdujących się w mieszkaniowym zasobie. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny merytorycznej wskazać należy, że sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu (uchwały) oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 u.s.g. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, należy w tym zakresie odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym względzie w piśmiennictwie i orzecznictwie. I tak, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1 - 2). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się również takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12; publ. CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1256 ze zm.). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił § 12 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.). Zgodnie z treścią ww. przepisu, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie), może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Natomiast w myśl § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezamefdowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały kwestia tytułu prawnego skarżącej do lokalu położonego w W. przy ul. [...] nie była rozstrzygnięta. Potwierdza to pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] lipca 2018 r. [...] skierowane do Burmistrza Dzielnicy [...]. Stan prawny tego lokalu został uregulowany dopiero w wyniku zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej matce skarżącej, która była jego właścicielką. Według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r., lokal ten na podstawie testamentu odziedziczył brat skarżącej. Jak już wyżej wskazano, organ rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu administracyjnego (uchwały). Organ zatem, odmawiając zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, zasadnie wziął pod uwagę okoliczność, iż na dzień wydania zaskarżonej uchwały stan prawny lokalu przy ul. [...] nie był uregulowany, a w konsekwencji, że kwestia tytułu prawnego skarżącej do tego lokalu nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca zamieszkuje aktualnie w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. Lokal ten stanowi własność prywatną. Do lutego 2016 r. skarżąca uiszczała na rzecz właściciela opłatę z tytułu najmu ww. lokalu w kwocie 400 zł, natomiast od czasu śmierci właściciela, jak podała, opłaty nie są wnoszone. Skarżąca podniosła w treści skargi, że obecnie spadkobiercy byłego właściciela żądają od niej podwyższonego czynszu w kwocie 600 zł, zaś w przypadku niewyrażenia zgody na powyższe warunki, domagają się niezwłocznego opuszczenia przedmiotowego lokalu. Skarżąca jednak nie przedstawiła, ani na etapie postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego, żadnych dowodów na potwierdzenie powyższych okoliczności, zwłaszcza tych dotyczących żądania opuszczenia ww. lokalu. Dodatkowo na rozprawie przed Sądem w dniu [...] maja 2019r. skarżąca oświadczyła, że nadal zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], nie ma żadnego kontaktu ze spadkobiercami byłego właściciela lokalu, nie była również wzywana przez spadkobierców do opuszczenia ww. lokalu. Podkreślić należy, że oświadczenie skarżącej o żądaniu przez spadkobierców opuszczenia ww. lokalu, które rozumie ona jako wypowiedzenie ustnej umowy użyczenia - nie mogło być przedmiotem oceny Zarządu Dzielnicy. Okoliczność ta nie była bowiem podnoszona przez skarżącą w toku postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą. Organ musiał natomiast dokonać oceny wniosku skarżącej na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a nie na podstawie stanu hipotetycznego, obejmującego przewidywaną przez skarżącą konieczność opuszczenia lokalu mieszkalnego. Potwierdza to zresztą stanowisko skarżącej przedstawione na rozprawie, zgodnie z którym nadal zamieszkuje ona w lokalu przy ul. [...]. W tej sytuacji organ musiał odnieść się do tych warunków mieszkaniowych, w jakich skarżąca się znajdowała na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Warunki te odzwierciedla notatka służbowa z wizji przeprowadzona w dniu [...] lipca 2018 r. przez pracowników Wydziału zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...], w której wskazano, że lokal nr [...] znajduje się na I piętrze w jednopiętrowej kamienicy. Budynek znajduje się w złym stanie technicznym, wymaga remontu. Wskazany lokal składa się z jednego pokoju, kuchni oraz wc bez bieżącej wody. Według dokonanych pomiarów powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 25m2. Lokal jest czysty, posprzątany. W pokoju znajdują się meble należące do skarżącej oraz do jej byłego partnera. Zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie skarżąca zamieszkuje w ww. lokalu z byłym partnerem. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu, że na datę wydania zaskarżonej uchwały brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. Skarżąca nie była bowiem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawała również w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem na jedną osobę w lokalu przy ul. [...] przypadało 12,5 m2 powierzchni mieszkalnej. Podkreślić należy, że ww. uchwała odnosi pojęcie "trudne warunki mieszkaniowe" wyłącznie do wielkości powierzchni mieszkalnej na osobę zamieszkującą w lokalu, nie uwzględnia natomiast innych kryteriów, jak choćby istnienia odpowiedniej infrastruktury, tj. bieżącej wody w lokalu. Zaznaczyć również trzeba, iż z akt sprawy nie wynika aby wobec skarżącej miało miejsce wyłączenie zastosowania § 4 pkt 1 ww. uchwały, z przyczyn wymienionych w § 5 ust. 2, obejmujących w szczególności przypadki określone w pkt 3. Skarżąca bowiem na datę wydania zaskarżonej uchwały nie legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie rozpoznano u niej ciężkiej, przewlekłej choroby (w "Historii zdrowia i choroby Poradni kardiologicznej" Szpitala [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzono stan ogólny dobry), ani istniejącej, udokumentowanej przemocy lub innej patologii w rodzinie. Reasumując stwierdzić należy, że w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku. Skarżąca nie spełniła bowiem przesłanek umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, o których mowa w § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w § 22 ust. 2 oraz § 24 ust. 1 ww. uchwały. Końcowo podnieść należy, iż Sąd dostrzega trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta jest ściśle reglamentowany i ogranicza się wyłącznie do osób, które spełniają wymagane prawem przesłanki. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie może ponownie ubiegać się o najem lokalu socjalnego zwłaszcza w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych, które były przedmiotem oceny organu w niniejszej sprawie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.