II SA/Wa 1977/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył K. P. pisemną propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i określił następujące warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej: rodzaj służby - służba stała, stopień służbowy – [...], stanowisko służbowe - specjalista Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska specjalistyczne, jednostka organizacyjna KAS – [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], komórka organizacyjna - CZS-1 Pierwszy Dział Dochodzeniowo-Śledczy, uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,610 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,358 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Po złożeniu w dniu 7 czerwca 2017 r. pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji nowych warunków zatrudnienia, w dniu 12 czerwca 2017 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu wskazała, że będąc zatrudniona w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] otrzymywała wynagrodzenie zasadnicze brutto w wysokości 3648,37 zł z zastosowaniem mnożnika 1,947 kwoty bazowej. Przyjęcie obecnie niższego mnożnika spowodowało, że wynagrodzenie zasadnicze będzie wynosić obecnie 3015,53 zł brutto i będzie niższe o 632,84 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm.) dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy albo służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję nr [...] określającą warunki pełnienia służby, tzn. stopień służbowy – [...], stanowisko służbowe – [...] Służby Celno-Skarbowej, uposażenie zasadnicze określone mnożnikiem 1,610 kwoty bazowej, dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,358 kwoty bazowej, wskazując jednocześnie miejsce pełnienia służby: [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], [...] Dział [...]. Podniesiono też, że do dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca była zatrudniona w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...], od dnia 1 sierpnia 2009 r. na stanowisku [...] skarbowego w Oddziale [...]. To stanowisko służbowe zostało określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, w grupie stanowisk specjalistycznych z wynagrodzeniem zasadniczym określonym mnożnikiem kwoty bazowej w wysokości 1,947. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), dalej "ustawy o KAS", uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe [...] Służby Celno-Skarbowej, zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) jako stanowisko specjalistyczne, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 1,610 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej: 1,414-1,761. Wyjaśniono dodatkowo, że jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, jest dodatek za stopień służbowy, w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414), dla stopnia starszego rewidenta został ustalony dodatek w wysokości 0,358 mnożnika kwoty bazowej. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] niezasadne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w składanej stronie propozycji służby, jej doświadczenia zawodowego, stażu pracy oraz przebiegu dotychczasowej pracy. Jak wynika bowiem z przedstawionego stanu faktycznego, zaproponowane stanowisko specjalisty Służby Celno-Skarbowej mieści się w grupie stanowisk specjalistycznych, podobnie jak dotychczasowe stanowisko [...]. Proponując to stanowisko w [...] Dziale [...] w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], kierowano się według organu całym długoletnim doświadczeniem zawodowym, w tym w skarbowości ponad 20-letnim. Odnosząc się do kwestii otrzymywania w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] dodatku skarbowego w kwocie 550,00 zł stwierdzono, że dodatek był przyznany z ograniczeniem czasowym, tj. do 28 lutego 2017 r. W związku z wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z dniem 1 marca 2017 r. utraciła moc ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 720 ze zm.), w wyniku czego likwidacji uległ dodatek skarbowy przysługujący pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, którzy przed 1 marca 2017 r. otrzymywali dodatek skarbowy za wykonywanie czynności kontrolnych. W ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej dodatek skarbowy nie występuje. Ustawa ta wprowadziła natomiast nowy rodzaj dodatku do wynagrodzenia, dodatek kontrolerski. Warunki i tryb przyznawania ww. dodatków reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U., poz. 868). Mając na uwadze powyższe organ nie wykluczył w przyszłości przyznania takiego dodatku, po spełnieniu warunków do jego otrzymywania. Z kolei jak podkreślił organ, zaproponowany stopień służbowy starszego rewidenta, zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o KAS jest trzecim stopniem w korpusie podoficerów Służby Celno-Skarbowej. Mnożnik 1,610 zaproponowany dla stanowiska specjalisty Służby Celno-Skarbowej oraz mnożnik 0,358 przypisany do stopnia starszego rewidenta daje w sumie uposażenie wyższe od wynagrodzenia otrzymywanego w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. Odnosząc się do podnoszonej kwestii podwyższenia mnożnika uposażenia zasadniczego wskazano, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, iż ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcenia, łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do kształtowania na nowo stosunku służbowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Przytoczone wyżej argumenty to ważne okoliczności, które przekładają się w ocenie organu na obecne uposażenie. Podkreślono również, iż propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie jako dotychczasowemu pracownikowi Urzędu Kontroli Skarbowej w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną, a zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej. Nie sposób według organu nie odnieść się także do szczególnego statusu prawnego funkcjonariusza, wynikającego z ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i przywilejów, które się z nim wiążą, co zupełnie zostało przez skarżącą pominięte. Stosunek ten cechuje się szczególnymi uprawnieniami, np. większa niż w przypadku stosunku pracy stabilność zatrudnienia (służby), dodatkowy urlop wypoczynkowy, uregulowania w zakresie przyznawania awansów, dłuższy okres dodatku za wieloletnią służbę, uprawnienia związane z możliwością uzyskania dodatkowych świadczeń z tytułu dojazdów do miejsca pełnienia służby. Są to elementy, których według organu strona nie dostrzega, a które stanowią istotne elementy pełnienia służby. Odnoszenie się jedynie do kryterium wysokości uposażenia zasadniczego jest zatem zupełnie nieadekwatne do całokształtu stosunku służbowego. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła K. P. zarzucając jej: 1. obrazę art. 165 ust. 7 ustawy z dn. 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), 2. rażące naruszenie przepisów art. 150 ust. 8 w zw. z art 197 ust. 1 ustawy z dn. 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dn. [...] maja 2017 r. nr [...] w części: pkt 2 dotyczący stopnia służbowego i pkt 3 dotyczący stanowiska służbowego. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że była zatrudniona do dnia [...].02.2017 r. w Urzędzie Kontroli Skarbowej w Oddziale [...] na stanowisku [...] skarbowego. Dodała, iż posiadała wykształcenie wyższe prawnicze (ukończyła Wydział [...] na Uniwersytecie [...]) oraz studia podyplomowe z zakresu podatków. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dn. 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 125 ze zm.) stanowisko starszego komisarza skarbowego zaliczone było do stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej i było to stanowisko najwyższe w tej grupie, do którego zajmowania wymagane było posiadanie wykształcenia wyższego. Zwróciła też uwagę na to, że zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowisko, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dn. 2 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444), to stanowisko specjalisty Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do stanowisk specjalistycznych usytuowane zaledwie na drugim miejscu w hierarchii stanowisk w Urzędach Celno-Skarbowych, do którego zajmowania wymagane jest posiadanie wykształcenia średniego (bez egzaminu dojrzałości). Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, iż oba te stanowiska są tożsame z uwagi na to, że zostały zaliczone do grupy stanowisk specjalistycznych. Fakt uznania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zgodnie z art. 150 ust. 8 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej okresu stażu pracy Skarżącej w służbie cywilnej i zaliczeniu tego okresu do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 197 ust. 1 tejże ustawy, odnoszącym się do mianowania na wyższy stopień służbowy. Zważy wszy na długoletni okres służby, nie można przyjąć, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej proponując stopień służbowy [...], będącym czwartym stopniem w szesnastostopniowej skali uwzględnił długoletni staż oraz posiadane przez Skarżącą kwalifikacje zawodowe i przebieg dotychczasowej pracy. Skarżąca podniosła, iż posiada 27-letni staż pracy w tym ponad 20 lat w Skarbowości - pierwotnie w Urzędzie Skarbowym [...] na samodzielnym stanowisku [...] skarbowego, a od 2000 r. w Oddziale [...] Urzędu Kontroli Skarbowej w [...]. Podczas wykonywania czynności w ramach postępowań karnych skarbowych Skarżąca nabyła rozległą wiedzę, doświadczenie zawodowe i umiejętności. Przebieg jej kariery zawodowej był nienaganny z wysokimi ocenami okresowymi. Zarówno wykształcenie jak i nabyte w trakcie wieloletniej pracy doświadczenie zawodowe, a przede wszystkim predyspozycje indywidualne pozwalające na wykorzystanie posiadanych umiejętności nie zostały uwzględnione przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], gdyż propozycja stanowiska specjalisty i stopień starszego rewidenta zostały zaproponowane nowo powołanym funkcjonariuszom, zajmującym w strukturach Urzędu Kontroli Skarbowej stanowisko komisarza, których staż pracy ogółem wynosił min. 10 lat, przy czym stanowisko specjalisty proponowanie jest nowoprzyjętym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] pracownikom. Podkreśliła, że zakres obowiązków Skarżącej jako funkcjonariusza celno- skarbowego zawarty w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dn. [...].07.2017 r., do których upoważniona została w Upoważnieniu Naczelnika [...]UC-S do wykonywania czynności z dn. [...].07.2017 r., uległ znacznemu rozszerzeniu w stosunku do obowiązków pełnionych jako pracownik w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] (zakres czynności z dn. [...].02.2012 r.) i jest obecnie identyczny jak zakres obowiązków funkcjonariuszy na stanowiskach eksperckich. Zmiana polegająca na znacznym zwiększeniu obowiązków Skarżącej była związana zarówno z rozszerzeniem zadań KAS zawartych w art. 2 ust. 1 ustawy o KAS, jak i w związku ze zwiększeniem indywidualnego przydziału obowiązków rozszerzonych o wnoszenie do sądów aktów oskarżenia w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, występowanie przed sądami w charakterze oskarżyciela publicznego i w postępowaniu wykonawczym w tych sprawach, wnoszenie do sądów środków zaskarżenia oraz wnoszenie do sądu wniosków o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Nie bez znaczenia w ocenie strony jest fakt wyznaczenia do zastępowania Skarżącej w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dn. [...].07.2017 r. funkcjonariusza posiadającego stopień [...] i zajmującego stanowisko [...] Służby Celno-Skarbowej, a także powierzenie Skarżącej obowiązku zastępowania tego rachmistrza/młodszego eksperta, a więc osoby pełniącej znacznie wyższe stanowisko służbowe i posiadającego znacznie wyższy stopień służbowy. W tym aspekcie uznano, iż wiedza i doświadczenie zawodowe Skarżącej są wystarczające do wykonywania czynności służących realizacji zadań na wyższym stanowisku Dodała, iż z informacji uzyskanych w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wynika, iż podczas przygotowywania propozycji określających warunki służby w Służbie Celno-Skarbowej najpierw ustalano wysokość wynagrodzenia zważając na to, aby suma uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem za stopień służbowy odpowiadała wysokości wynagrodzenia zasadniczego otrzymywanego w ramach świadczenia pracy w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...], a następnie do ustalonych już wartości dopasowywano stanowisko i stopień służbowy. Wynika z tego zatem, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] kierował się pozaustawowymi kryteriami przy określeniu propozycji służby, równocześnie przechodząc do porządku nad tymi, które zostały określone w art. 165 ust. 7 ustawy z dn. 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Wskazała, iż dodatek za stopień służbowy, o którym mowa w art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS jest dodatkiem do uposażenia zasadniczego, należnym za wynikające z istoty służby ograniczenie praw funkcjonariusza i specyfikę związanych z wykonywaniem tej służby obowiązków i nie może stanowić części składowej tego wynagrodzenia zasadniczego. Co zaś odnosi się do szczególnego statusu prawnego funkcjonariusza Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wymienił uprawnienia generalnie przysługujące funkcjonariuszom, nie przytaczając uprawnień indywidualnie przysługujących Skarżącej (z wyjątkiem dodatku za wieloletnią służbę, o którym mowa w innej części zaskarżonej decyzji), pracownicy Działu Kadr Izby Administracji Skarbowej w [...] nie potrafią udzielić jednoznacznej odpowiedzi odnośnie przysługiwania dodatkowego urlopu wypoczynkowego, powołując się na brak dyspozycji odgórnych. Działania przytoczone powyżej wzbudzają u skarżącej uzasadnione obawy co do wnikliwości, bezstronności i obiektywizmu działań, wynikiem których było zaproponowanie stronie stanowiska specjalisty Służby Celno-Skarbowej. W odczuciu Skarżącej przy zaproponowaniu tego stanowiska nie wzięto pod uwagę całej dotychczasowej pracy, kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, a jedynie kierowano się limitem jej wynagrodzenia zasadniczego z poprzedniego miejsca pracy, pomijając przysługujący jej uprzednio dodatek skarbowy. Takie postępowanie jest krzywdzące z ludzkiego punktu widzenia, a także stanowi dla Skarżącej deprecjację zawodową. Jest to sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 23 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS wprowadzającej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Cechą immanentną każdej decyzji administracyjnej jest bowiem to, że musi mieś charakter zindywidualizowany, co oznacza, że w wystarczającym stopniu musi odnosić się do realiów faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Uznanie administracyjne nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu stosownej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącej w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Konsekwentnie, tylko poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji pozwala Sądowi na weryfikację zasadności danego rozstrzygnięcia. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają, ewentualnie że powinny mieć charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w konkretnej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone w sposób tak ogólnie uniwersalny, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni więc zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby złożonej stronie, oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017r., wskazując jednocześnie jej uposażenie. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również, które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił dotychczasowe wykonywane przez nią zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. W ocenie tutejszego Sądu nie sposób również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie ustalenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do stanowiska służbowego, oraz że uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. Powyższa niemożliwość weryfikacji poprawności ustalenia mnożnika kwoty bazowej jest szczególnie jaskrawa w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U z 2017 r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego specjalisty uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,414 do 1,761. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien więc był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 1,610 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie również wyższego uposażenia. W przypadku reorganizacji i zaproponowania nowych warunków pełnienia służby konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącej znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez nią wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające nieco i uzupełniające argumentację. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na proceduralnie prawidłowo zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14, CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.