II SA/Wa 1980/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] października 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, iż w odpowiedzi na raport H. S. z dnia [...] października 2014 r. o zaliczenie okresu niezdolności do służby (spowodowanej zwolnieniem lekarskim) jako powstałej w związku ze służbą, Komendant Powiatowy PSP w K. pismem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] poinformował zainteresowaną, że nie jest organem właściwym do takiego zaliczania oraz wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą zostanie ona, po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, skierowana do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Po rozpatrzeniu wniosków H.S. o stwierdzenie nieważności m.in. wymienionego pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2014 r., [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wszczął postępowanie nieważnościowe i decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego pisma. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło wskutek wykonania polecenia Komendanta Głównego PSP zawartego w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Ponadto stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i treścią wyroków sądów administracyjnych nie można uznać wymienionego pisma za decyzję administracyjną, która podlegałaby procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a. Jest to bowiem pismo o charakterze informacyjnym, będące czynnością materialno - techniczną. W złożonym odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. H. S. zażądała jej uchylenia zaskarżonej oraz wycofania z obiegu prawnego przedmiotowego pisma. Poinformowała, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym, a nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o przeniesieniu jej do Komendy Powiatowej PSP w K. było bezpodstawne. Komendant Główny PSP, po rozpatrzeniu całości zebranych dokumentów, rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe pismo z dnia [...] października 2014 r. nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymienione pismo zawiera stwierdzenie, że wskazany przełożony nie jest organem właściwym do rozpatrzenia danej sprawy, działał więc w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Nie mógł jednak przekazać sprawy do organu właściwego, jakim jest odpowiednia komisja lekarska MSW, ponieważ przy skierowaniu do komisji lekarskiej strażaków stosuje się specjalny formularz określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych. Przekazanie zaś sprawy do organu właściwego nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno - techniczną. Stąd też, w ocenie organu drugiej instancji, wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a. wobec takiego pisma jest błędne, dlatego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszym stanie sprawy, organ pierwszej instancji winien był (wobec braku przedmiotu sprawy administracyjnej) odmówić wszczęcia postępowania, a nie prowadzić postępowanie nieważnościowe. Komendant Główny Policji podniósł, iż H.S. w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K., a kierownik tej jednostki organizacyjnej był jej przełożonym. Organ pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], że było w nim polecenie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wszystkich 22 dokumentów wskazanych przez H. S. w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W postanowieniu tym wskazano, że organ winien przeanalizować te dokumenty i wydać stosowne akty administracyjne, co należało rozumieć, że należy wszczynać postępowania jedynie w przypadkach decyzji i postanowień administracyjnych, w innych przypadkach - odmawiać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na niezasadność nadania decyzji o przeniesieniu strony z Komendy Wojewódzkiej PSP w G. do Komendy Powiatowej PSP w K. rygoru natychmiastowej wykonalności Komendant Główny PSP wskazał, iż fakt ten nie ma żadnego związku z rozpatrywaniem w trybie nieważności pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącego zwolnienia lekarskiego strony. W tych okolicznościach sprawy umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione zostało jego bezprzedmiotowością, z powodu braku aktu administracyjnego, który można by poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz wycofanie z obiegu prawnego pisma Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2014 r., strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyła, że przedmiotowe pismo wydane przez Komendanta Powiatowego PSP w K. było konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wycofanej z obiegu prawnego, Komendant Powiatowy PSP w K. nie miał podstaw prawnych do rozpatrywania raportów, gdyż nigdy nie był przełożonym skarżącej. W związku z powyższym nie miał uprawnień oraz kwalifikacji medycznych do wydawania jakichkolwiek stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny przedstawiony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, iż postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta. Zakresem tego postępowania objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. II OSK 1196/13, publik. LEX nr 1643766). Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła pismo informacyjne Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2014 r. zawiadamiające, iż organ ten nie jest właściwym do zaliczania do służy okresu niezdolności powstałej w związku ze służbą i zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, wnioskodawczyni zostanie, po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, skierowana do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Oczywiście to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu, Komendant Główny PSP zasadnie przyjął, iż powyższe pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zawiera niezbędnego elementu – rozstrzygnięcia. Nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki. Z treści przedmiotowego pisma wynika, że wskazany organ informuje wnioskodawczynię o właściwym trybie do rozpatrzenia jej wniosku o zaliczenie do okresu służby okresu jej nieświadczenia z przyczyn związanych ze służbą. Pismo to zawiera pewne wymagane cechy decyzji jak wskazanie adresata, organu wydającego, podpis i datę, jednakże pismem tym nie została rozstrzygnięta kwestia uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisu prawa materialnego. Pismo to ma jedynie charakter informacyjny, bowiem w żaden sposób nie określa obowiązującej normy prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie skarżącej. Nie nakłada i nie ogranicza ono żadnych obowiązków skarżącej, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień, czy ich nie ogranicza bądź pozbawia (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1592/09 – publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Rozstrzygnięcie (osnowa) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. Bez rozstrzygnięcia nie ma decyzji. O ile, bowiem można mówić o wydaniu decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić o wydaniu decyzji bez jej osnowy. Osnowa decyzji jest jednym z zasadniczych i najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego w stosunku do konkretnej sytuacji, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzieleniem stronie uprawnienia, albo nałożonym na nią obowiązkiem. Podkreślić również należy, że treść rozstrzygnięcia musi być czytelna, rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia nie jest decyzją (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 924/01, publik. Lex nr 81816). W świetle powyższego należy w całości podzielić stanowisko Komendanta Głównego PSP, że przedmiotowe pismo w żadnym razie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 156 k.p.a. Na jego podstawie nie dochodziło bowiem w sposób władczy do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o prawach i obowiązkach, a więc nie spełnia on nawet minimalnych kryteriów, w świetle art. 107 k.p.a., aby mogł być uznany za decyzję Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz postępowanie takie może być wszczęte. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze nie powinno być wszczęte w tej przyczyny, że strona domagała się stwierdzenia nieważności pisma informacyjnego, a nie decyzji administracyjnej lub postanowieniem, na które służy zażalenie. Skoro jednak organ nadzorczy wszczął takie postępowanie to podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z powodu braku decyzji administracyjnej podlegającej ocenie w trybie art. 156 k.p.a. Wobec tego, że organ pierwszej instancji nie umorzył postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] października 2014 r., to organ odwoławczy był władny wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2in fine jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przez Komendanta Głównego PSP przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.