I OSK 1592/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 254/09 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od W. W. na rzecz Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 254/09, po rozpoznaniu skargi W. W. , uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. W. W., powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/GL 434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008 za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z ustawowymi odsetkami. Odpowiadając na wniosek, Komendant Powiatowy Policji w Ż. pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. wyjaśnił, że wskazane przez wnioskodawcę wyroki stanowią rozstrzygnięcia w konkretnej, indywidualnej sprawie i w związku z tym ani sądy, ani organy administracji publicznej nie muszą ich stosować w swojej praktyce. Nadto w wyrokach tych poddano ocenie tryb administracyjny zastosowany przez organ Policji w celu wycofania z obrotu prawnego decyzji dla emeryta policyjnego. Z pisma organu wynika, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Od sposobu załatwienia sprawy W. W. odwołał się do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w Radomiu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z/s w Radomiu działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 i zm., dalej jako kpa ) stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 12 stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Ż.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w/w pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ż. nie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. W., zarzucając naruszenie art. 134 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Komendantowi Policji z/s w Radomiu. W ocenie skarżącego, pismo Komendanta Powiatowego Policji w istocie jest decyzją administracyjną odmawiającą mu przyznania równoważnika pieniężnego, zaś postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzające niedopuszczalność odwołania uniemożliwia mu dochodzenie jego praw w zakresie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z/s w Radomiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w poprzednich latach równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ż., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia 12 stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Ż. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w Ż., w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z/s w Radomiu, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ż., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) - art. 91 ust. 1 i ust. 2 - poprzez błędną jego wykładnię i art. 97 ust. 5 - poprzez jego niezastosowanie; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ż. L. dz. PZu-F-198/197/09 z dnia 12 stycznia 2009 r. informujące W. W. o braku podstaw prawnych do wydania decyzji orzekającej w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest decyzją administracyjną, od której wniesione odwołanie winno zostać rozpatrzone przez organ administracyjny w trybie odwoławczym z rozstrzygnięciem sprawy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że W. W. jest emerytem policyjnym KPP w Ż. od dnia 30.09.1999 r. Jako policjantowi przyznano mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, które to świadczenie było wypłacane przez kolejne lata do 2005 r. włącznie na podstawie corocznie składanych przez zainteresowanego oświadczeń mieszkaniowych. Otrzymywane do dnia 31 grudnia 2005 roku przez emerytów i rencistów policyjnych świadczenie miało swe umocowanie jedynie w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji, tj. w: - zarządzeniu MSWiA z dnia 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r. nr 76, poz. 708), - rozporządzeniu MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 roku w sprawie jak wyżej (Dz. U. z 1999 r. nr 106, poz. 1212), - rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 919), które to przepisy zawierały zapis, iż przepisy w/w zarządzenia oraz rozporządzeń stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.). Prawo do przedmiotowego świadczenia dla emerytów i rencistów policyjnych nie miało umocowania w samej ustawie o Policji, z której wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe świadczenie może otrzymywać jedynie policjant. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., uchylając § 8 oraz § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 roku uprawnienia do przedmiotowego świadczenia dla emerytów, rencistów oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej jak również utratą przez organy Policji kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ustalenia prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego po 2005 r. dla tych osób. W dniu 12.02.2009 r. W. W. złożył odwołanie z dnia 02.02.2009 r. od pisma KPP w Ż. L. dz. PZu-F-198/197/09 z dnia 12 stycznia 2009 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w Radomiu. Po rozpoznaniu sprawy organ nadzoru stwierdził, że pismo KPP w Ż. L. dz. PZu-F-198/197/09 z dnia 12 stycznia 2009 r., od którego Pan W. W. wniósł odwołanie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. Wyżej wymienione pismo stanowiło informację w sprawie zmiany od dnia 01.01.2006 r. przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów oraz o braku podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego stanowiska organu w sprawie uprawnień Pana W. W. do przedmiotowego świadczenia, udzieloną przez organ I instancji na jego wniosek z oświadczeniami mieszkaniowymi (szt. 3) z dnia 29.12.2008 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006, 2007 i 2008. Uwzględniając powyższe w sprawie Pana W. W. organ nadzoru orzekł w postanowieniu z dnia 23.02.2009 r. o niedopuszczalności odwołania od pisma KPP w Ż. L. dz. PZu-F-198/197/09 z dnia 12 stycznia 2009 r., które nie jest decyzją administracyjną z uwagi na brak podstaw prawnych do rozstrzygania w tym trybie przez organy Policji o uprawnieniach emeryta rencisty policyjnego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia 12 stycznia 2009 r. adresowane do W. W., dotyczące kwestii równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że pismo niniejsze posiada cechy decyzji, gdyż zawiera oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest trafna. Faktycznie sporne pismo posiada pewne wymagane cechy decyzji, jak wskazanie adresata, organu wydającego, podpis, datę. Jednakże, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, pismem tym nie została rozstrzygnięta kwestia indywidualnych uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wypłaty którego się domagał. Podkreślić należy, że sam skarżący w odwołaniu stwierdził, że omawiane pismo nie zawiera jednoznacznego, czytelnego rozstrzygnięcia w kwestii jego wniosku. Brak rozstrzygnięcia przesądza o tym, że pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia 12 stycznia 2009 r. nie można było uznać za decyzję administracyjną. Dodatkowo wskazania wymaga, że na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się w ostatnim okresie pogląd, że w odpowiedzi na wniosek osób, którym przyznano wcześniej decyzją równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), organ winien wydać decyzję, określającą jednoznacznie uprawnienie wnioskodawcy na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, uchylających przepisy, na podstawie których wydano decyzje przyznające równoważnik. Pismo, analogiczne w swej treści do pisma stanowiącego przedmiot orzekania w niniejszej sprawie, nie jest traktowane jako decyzja administracyjna. Wobec tego skuteczne okazywały się skargi na bezczynność, składane w związku z brakiem wydania decyzji rozstrzygającej kwestię indywidualnych uprawnień wnioskodawców. Sąd pierwszej instancji zobowiązywał w takich sytuacjach organ do wydania decyzji, a skargi kasacyjne organów Policji Naczelny Sąd Administracyjny oddalał (zob. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1220/09, z dnia 17 marca 2010 r. , I OSK 1219/09, z dnia 18 marca 2010 r. , I OSK 1342/09). W związku z powyższym, mając na względzie rolę, wynikającej z ukształtowanej linii orzeczniczej wartości jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzącej ponadto do udzielania jednolitych wskazówek organom Policji, należy także w rozpoznanej sprawie, przyjąć stanowisko wskazujące, że gdyż pismo informujące skierowane do wnioskodawcy po złożeniu przez niego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest decyzją administracyjną. W konsekwencji powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że konieczne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji, jednakże nieprawidłowo ocenił, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia 12 stycznia 2009 r. stanowi decyzję administracyjną. Tym samym doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 97 ust. 5 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zatem skoro wskazane wyżej pismo nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, zasadnie organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 r., opierając się na art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jednakże okoliczność, że od pisma Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia 12 stycznia 2009 r. nie przysługuje odwołanie nie zwalnia właściwych organów Policji od rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie decyzji wniosku W. W. z dnia 29 grudnia 2008 r. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.