II SA/Wa 1980/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę oczekujących na najem lokalu socjalnego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zarząd Dzielnicy [...][...] lutego 2018 r. podjął uchwałę nr [...] o odmowie zakwalifikowania C. G. do wynajęcia lokalu socjalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Jako podstawę prawną wskazano § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420 i 11794 oraz z 2017 r. poz. 12429) i § 24 ust. 1 w związku z § 12 oraz § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937, z późn. zm.). C. G. wystąpiła z wnioskiem o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na terenie Dzielnicy [...]. Z ustaleń organu wynika, że jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.) i przebywa w schronisku dla bezdomnych Ośrodek Charytatywny "[...]" w [...], obecnie bez stałego miejsca zameldowania. Organ w uzasadnieniu uchwały wskazał, że C. G. spełnia kryteria do wynajęcia lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, określone w § 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, jednakże z uwagi na fakt, iż nie uzupełniła wniosku o wymagane informacje, brak jest możliwości ustalenia, czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością miejscową, określoną w § 22 ust. 1 uchwały oraz nie można przeprowadzić stosownej analizy wniosku, a stosownie do treści § 22 ust. 5 uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. C. G. nie udokumentowała warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania przed pobytem w placówce dla osób bezdomnych mimo, iż Urząd dwukrotnie wysyłał jej pisma informujące o konieczności uzupełnienia wniosku, pouczając, że zgodnie z § 22 ust. 5 powyższej uchwały odmowa złożenia dokumentu może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Pomimo odbioru korespondencji, wnioskodawczyni nie uzupełniła wniosku o wymagane informacje. C. G. 16 października 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Poinformowała, że jest osobą bezdomną i zamieszkuje w Ośrodku "[...]" w [...], a ponadto, że obecnie pracuje i pobiera emeryturę. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] została wydana po 1 czerwca 2017 r., zatem do skargi na tę uchwałę stosuje się przepisy art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. i dlatego nie ma w tej sprawie konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów nie jest zasadne żądanie odrzucenia skargi. Równocześnie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podległych kognicji sądów administracyjnych, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie (porównaj: uchwała NSA podjęta w składzie 7 sędziów z 21 lipca 2008 r. w sprawie I OSP 4/08 oraz wyrok NSA z 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 866/11 i wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 908/11; WSA w Olsztynie z 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 649/11; WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10; WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 760/15 - dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Dlatego też skarga wymaga merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Procedowanie nad uchwałą w przedmiocie wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu nie jest wprost dokonywane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ nie jest w tego typu rozstrzygnięciach związany zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia sprawy. W art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, z późn. zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nadto, w § 22 ust. 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wyraźnie wskazano na obowiązek organu – dokonanie wnikliwej analizy wniosków. Niniejsza sprawa jest istotna z punktu widzenia skarżącej, albowiem dotyczy jej uprawnień mieszkaniowych, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane powierzchownie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz - co jest istotne dla wszelkich działań organów - działania w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania jego sprawy i zgromadzenia przez organ materiału, potrzebnego do dokonania ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie organ naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób mający niewątpliwie istotny wpływ na jej wynik. Przepis § 22 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. stanowi, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. Zatem dla ustalenia właściwości miejscowej zarządu danej dzielnicy do rozpatrzenia sprawy, należy wyjaśnić, czy urząd danej dzielnicy jest właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Natomiast, gdy wnioskodawca jest osobą bezdomną i nie posiadającą ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – właściwym będzie każdy urząd dzielnicy m. st. Warszawy. Norma § 22 ust. 1 powyższej uchwały Rady m. st. Warszawy odwołuje się do pojęcia zamieszkania. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego (dalej K.c.), pojęcie to definiuje się jako miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Art. 28 K.c. stwierdza, iż można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W wyroku NSA z 16 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2172/14 wskazano, że o miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. Zamiar taki wynika z zachowania danej osoby w postaci skoncentrowania swojej aktywności życiowej w określonym miejscu. W przedmiotowej sprawie ostatnim niekwestionowanym miejscem stałego zameldowania i jednocześnie zamieszkania skarżącej był lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], położony na terenie dzielnicy [...], z którego skarżąca została [...] maja 2013 r. wyeksmitowana z powodu zadłużenia. Potem, według oświadczeń z [...] listopada 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., skarżąca przeniosła się do lokalu nr [...] przy ul. [...], zajmowanego przez małżeństwo K. i L. H. i przebywała tam w zamian za opiekę nad osobą niepełnosprawną. Lokal przedmiotowy został przekazany Funduszowi Hipotecznemu "[...]" w zamian za rentę dożywotnią. Pod koniec stycznia 2017 r., po śmierci małżonków i przejęciu lokalu przez Fundusz, skarżąca opuściła lokal nr [...] przy ul. [...] i do [...] kwietnia 2017 r., kiedy to trafiła do Poradni Interwencyjno-Konsultacyjnej "[...]", który skierował ją do Ośrodka Charytatywnego "[...]" w [...] przy ul. [...], przebywała u znajomych do połowy marca 2017 r., a później w noclegowni przy ul. [...] w [...] i na dworcach. W ocenie Sądu, skarżąca wbrew twierdzeniom organu, przedstawiła wymagane informacje w zakresie warunków mieszkaniowych w miejscach pobytu poprzedzających zamieszkanie w placówce dla osób bezdomnych. Podane bowiem, w oświadczeniach z [...] listopada 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., informacje są wystarczające do ustalenia, czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością miejscową określoną w § 22 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., a zatem możliwe było przeprowadzenie analizy tego wniosku. Uzyskane od skarżącej dane wskazują niezbicie, że jej pobyt u znajomych, po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], nie był jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Brak jest bowiem w opisanej przez skarżącą sytuacji elementu "animus", tj. zamiaru stałego pobytu. Okoliczności zatrzymania się skarżącej u znajomych pod koniec stycznia 2017 r., a później korzystanie z noclegowni i przebywanie na dworcach do [...] kwietnia 2017 r., tj. do czasu zamieszkania w Ośrodku "[...]" wskazują na jej bezdomność i brak miejsca zamieszkania. Wobec powyższego, organ nie miał podstaw do odmowy zakwalifikowania C. G. do wynajęcia lokalu socjalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z powodu niezłożenia oświadczeń i dokumentów na podstawie § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 i dlatego zaskarżona uchwała nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął ponad rok, zachodzi więc przesłanka stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.