II SA/Go 908/11

Dnia 29 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr LXIV/1017/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] października 2009 r. Nr LXIV/1017/2009 Rada Miasta ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 136, poz. 1885 i weszła w życie z dniem 8 grudnia 2009 roku. Uchwała przewidywała w § 5 ust. 1, iż gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które łącznie spełniają następujące warunki: 1) zamieszkują w granicach administracyjnych miasta, 2) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, 3) zamieszkują z osobami bliskimi tj. z rodzicami lub dziećmi, a powierzchnia mieszkalna (pokoi) przypadająca na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi mniej niż 5 m2 . Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 2 wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ustalenie w jej § 5 ust. 1 pkt 2 generalnej zasady zawężającej krąg uprawnionych do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, w myśl której lokale takie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu. Skarżący zwrócił uwagę, iż kompetencje do ustalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W art. 21 ust. 3 ustawodawca wymienił przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje, o ile będą zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. W ocenie Prokuratora ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje podstaw do tego, aby rada gminy mogła wprowadzać do uchwały unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zdaniem skarżącego podstawowym dopuszczalnym kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, że § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi przekroczenia kompetencji, jaką posiada Rada Miasta. Zdaniem organu posiadanie tytułu prawnego oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i stąd takie sformułowanie § 5 ust. 1 pkt 2, który stanowi doprecyzowanie przez Radę Miasta – w celu zweryfikowania – istnienia uprawnień osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Z uwagi na ogromny brak lokali komunalnych w stosunku do potrzeb Rada Gminy uznała, że osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu nie mogą ubiegać się o lokal na terenie gminy, ani też go otrzymać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skargę w przedmiotowej sprawie wniósł Prokurator Rejonowy z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, Lex nr 470923). Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. W tym miejscu należy zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wykonywanie tego zadania określa art. 4 ust. 2 tej ustawy, wskazując, że to zaspokajanie polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powołana ustawa ustanawia także prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki realizacji powierzonych jej zadań. Podmiotem samorządu terytorialnego jest lokalna społeczność zamieszkująca określony obszar i zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Tak więc "zamieszkiwanie" wolą prawodawcy jest nierozerwalnie związane z przynależnością do samorządu. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie przewiduje podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów powinna być oceniania w niniejszej sprawie jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) – niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Podstawowym dopuszczalnym - w świetle treści ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego - kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też niespełnianie innych warunków na wprowadzenie, których ustawa nie zezwala. W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 338/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził w zaskarżonej uchwale uchybienia o charakterze istotnych naruszeń prawa i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jej nieważność w § 5 ust. 1 pkt 2. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 P.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania przepisu art. 152 P.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).