II SA/Wa 1981/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności opinii służbowej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, iż w wyniku rozpatrzeniu wniosków H.S. o stwierdzenie nieważności m.in. opinii służbowej wydanej w 2014 r. przez Komendanta Powiatowego PSP w K., [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wszczął postępowanie nadzorcze i decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej opinii służbowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i treścią wyroków sądów administracyjnych nie można uznać opinii służbowej za decyzję administracyjną, która podlegałaby procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a. W złożonym odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r H. S. wniosła o jej uchylenie oraz wycofanie z obiegu prawnego przedmiotowej opinii. Strona zakwestionowała proces opiniowania oraz prawidłowość samej opinii służbowej. Komendant Główny PSP, po rozpatrzeniu całości zebranych dokumentów, rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ podzielił pogląd, że opinia służbowa nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Orzecznictwo sądowe jest w tej sprawie jednoznaczne. Zatem wydanie aktu administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a. wobec opinii służbowej jest błędne, stąd zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Komendant Główny PSP zaznaczył, że w sprawie opinii służbowej wydanej za lata 2009 - 2014 zajmował stanowisko w trybie art. 36a ust. 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a mianowicie odmówił uchylenia opinii. Jest to namiastka trybu nadzwyczajnego w k.p.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji bezcelowe stało się zajmowanie stanowiska wobec argumentów zawartych w odwołaniu. Umorzenie zaś postępowania pierwszej instancji uzasadnione zostało jego bezprzedmiotowością — brakiem aktu administracyjnego, który można by poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o wycofanie z obiegu prawnego opinii służbowych wydanych z naruszeniem prawa oraz przez osoby do tego nieuprawnione, nadto wniosła o stwierdzenie nieważność zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji z powodu zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie organ pierwszej i drugiej instancji nie przeanalizowały całości sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nie odniosły się do stawianych zarzutów przez stronę. Nie wytłumaczono w sposób jednoznaczny wszystkich aspektów sprawy. Skarżąca podkreśliła, iż opinia służbowa wydana przez E. W. - pracownika cywilnego Komendy Powiatowej PSP w K. była konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Z uwagi na fakt, że przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego, Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był przełożonym skarżącej, a tym bardziej E. W. i w związku z powyższym osoby te nie miały uprawnień do wydawania jakichkolwiek opinii służbowych w stosunku do skarżącej. Na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że zarówno Komendant Powiatowy, czy E. W. byli przełożonymi skarżącej uprawnionymi do jej mianowania na stanowisko służbowe. W tych okolicznościach sprawy doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Opinia służbowa sporządzona przez osoby do tego nieuprawnione powinna być wycofana z obiegu prawnego. Nadto organ pierwszej instancji podczas rozpatrywania sprawy naruszył art. 24 § 4 k.p.a., gdyż uczestniczył w procesie opiniowania podtrzymując opinie służbową wydaną przez E. W., czyli brał czynny udział w danej sprawie. Zdaniem strony, nie może być tak, że organ, który brał czynny udział w postępowaniu stwierdza również o prawidłowości danego postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji popełnił pomyłkę, gdyż opinię wydała E.W., a nie jak twierdzi organ Komendant Powiatowy PSP. W trakcie opiniowania doszło do naruszenia art. 7, art. 32, art. 42, art. 45, art. 63, art. 77, art. 78, art. 83 i art. 92. Konstytucji RP oraz rozporządzenia o opiniowaniu strażaków. W przeciągu tygodnia skarżąca otrzymałam aż dwie negatywne opinie - jedną z nich uchylił Komendant Główny PSP. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny przedstawiony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. Należy wskazać, iż postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta. Zakresem tego postępowania objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., II OSK 1196/13, LEX nr 1643766). Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła opinię służbową, wydawaną na podstawie art. 36a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 1340). Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11, postanowienia NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2120/11 i z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1296/12 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy w całości podzielić stanowisko Komendanta Głównego PSP, że przedmiotowy akt w żadnym razie jest decyzją administracyjną, o których mowa w art. 156 k.p.a. Na jego podstawie nie dochodziło bowiem w sposób władczy do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o prawach i obowiązkach, a więc nie spełniają one nawet minimalnych kryteriów, w świetle art. 107 k.p.a., aby mogły być uznane za decyzje. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz postępowanie takie może być wszczęte. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze nie powinno być wszczęte w tej przyczyny, że strona domagała się stwierdzenia nieważności aktu nie będącego decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które służy zażalenie. Skoro jednak organ nadzorczy wszczął takie postępowanie to podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z powodu braku decyzji administracyjnej podlegającej ocenie w trybie art. 156 k.p.a. Wobec tego, że organ pierwszej instancji nie umorzył postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności opinii służbowej strażaka, to organ odwoławczy był władny wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2in fine jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przez Komendanta Głównego PSP przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.