II SA/Wa 1996/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Szefa Agencji Wywiadu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Szef Agencji Wywiadu (dalej jako Szef AW), na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - zwanej dalej u.d.i.p.) odmówił Stowarzyszeniu [...] (dalej jako Stowarzyszenie lub stroną skarżącą) udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z [...] marca 2020 r., tj.: 1) informacji w postaci analizy, o której mowa w artykule: [...]; oraz 2) informacji, kto i jaki organ został poinformowany o zagrożeniu, z uwagi na ochronę informacji niejawnych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wydaniu Gazety Wyborczej z 23 marca 2020 r. w artykule "[...]" powołano się na notatkę Agencji Wywiadu, w której, zdaniem autora artykułu: "[...]". Szef Agencji podał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust.1 u.d.i.p.). Według art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742 - zwanej dalej u.o.i.n.), ochronie podlegają informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust 1 u.o.i.n.). Upublicznienie jakichkolwiek informacji uzyskanych przez Agencję Wywiadu, również w sposób niejawny, opatrzonych klauzulą niejawności, mogłoby mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez Agencję Wywiadu poza granicami kraju, a także mogłoby stanowić realne zagrożenie dla jej funkcjonariuszy oraz innych osób z nią współpracujących i w konsekwencji spowodować wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.o.i.n.). Z tego powodu informacje takie muszą mieć charakter niejawny i nie mogą zostać udostępnione. Organ dodał, że informacją niejawną jest również informacja o adresatach takiej informacji niejawnej (opatrzonej klauzulą "ściśle tajne" na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 u.o.i.n.). Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 5 u.o.i.n., wskutek niewłaściwego zastosowania tych przepisów, 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, w szczególności na skutek braku poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Następnie pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej "nie jest na tyle czytelny", aby na jego podstawie można było ustalić, o jaki konkretnie dokument zwraca się wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 899/20 uchylił zaskarżoną decyzję Szefa AW z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy zachodzą przeszkody prawne do udostępnienia informacji publicznej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, w tym m.in. określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W świetle korespondencji nadesłanej przez Szefa AW 25 stycznia 2021 r., organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, a zatem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie mógł zawrzeć w uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej motywów wydanego wyroku. Z art. 8 u.o.i.n. wynika, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępniane wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. W dniu 29 marca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef AW, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Szefa AW, wyrokiem z 15 października 2024 r. sygn. akt III OSK 4956/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się skuteczny w części dotyczącej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej P.p.s.a.), bowiem analiza kontrolowanego w sprawie orzeczenia, nie pozwoliła na zrozumienie toku myślowego jakie przeprowadził, co w konsekwencji spowodowało, iż nie zostały w nim wyjaśnione motywy prawne rozstrzygnięcia, a organ w istocie nie otrzymał wytycznych, dzięki którym mógłby, bez ryzyka ponownego naruszenia prawa, załatwić sprawę. W zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Szef AW, działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej we wniosku z [...] marca 2020 r. informacji publicznej, przywołując art. 1 u.o.i.n. i wskazując, że ww. dane są nim objęte i art. 35 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U z 2023 r., poz. 812 ze zm.) statuującego zadania Agencji uznając, że z jego brzmienia wynika, iż zadania ABW, w tym te o charakterze analitycznym, są objęte tajemnicą niejawną (s. 3 decyzji z [...] kwietnia 2020 r.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji prawnej przestawionej w zaskarżonej decyzji i powtórzonej w odpowiedzi na skargę, lecz wskazał, że z korespondencji nadesłanej przez organ wynika, że nie miał on podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 16 ust. 1 i 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie można zawrzeć w uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej motywów wydanego orzeczenia (s. 4 uzasadnienia wyroku). Przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumenty nie zasługiwały na aprobatę, ponieważ w sytuacji, gdy w uzasadnieniu orzeczenia koniecznym jest powołanie się Sądu na informacje niejawne – może on, na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, nadać uzasadnieniu stosowaną klauzulę niejawności. W tym zakresie fakt, że w sprawie miały znaczenie dokumenty objęte klauzulą tajemnicy niejawnej nie mogły same w sobie uzasadniać lakoniczności uzasadnienia orzeczenia, w sytuacji, gdy jego treść w istocie nie pozwalała na zrozumienie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżaną decyzję oraz w ogóle nie zawarł wytycznych dla organu, a dotyczących zgodnego z prawem postępowania, pozwalających mu załatwić sprawę. Pismem z 2 stycznia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzją Szefa AW z [...] lutego 2025 r. zniesiono klauzulę "tajne" z dokumentu – pisma Szefa AW z 22 stycznia 2021 r. informującego Sąd, iż w Agencji Wywiadu nie powstał dokument, który spełniałby kryteria wymienione we wniosku Stowarzyszenia, "tj. analizy, o której mowa w artykule: [...]". Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja podlega ponownej kontroli legalności. Wyrokiem z 15 października 2024 r. o sygn. akt III OSK 4956/21, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Szefa AW, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 899/20 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd jest związany wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w wyroku z 15 października 2024 r. Stosownie do art. 190 ustawy P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Z mocy art. 153 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 P.p.s.a. charakter wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego mają też wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, publik. LEX 745376). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wobec istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, co jest konsekwencją zniesienia klauzuli tajności z dokumentu – pisma Szefa AW z 22 stycznia 2021 r. po wydaniu wyroku NSA z 15 października 2024 r. sygn. akt III OSK 4956/21, wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA utraciły aktualność. Z treści przedmiotowego pisma jednoznacznie wynika, iż Szef AW nie wytworzył dokumentu opisanego we wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2020 r. Następstwem powyższych ustaleń musi być stwierdzenie, że brak analizy zagrożeń [...] dokonanych przez AW wyklucza odpowiedź na drugie pytanie wniosku o podanie: "kto i jaki organ został poinformowany o zagrożeniu, z uwagi na ochronę informacji niejawnych". Zatem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnej nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych. Rzeczywistym powodem odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej było to, że Szef AW nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej i różne sposoby jego załatwienia. Podmiot zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jeżeli żądane informacje mają taki charakter (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) Do przyczyn uzasadniających wydanie decyzji odmownej należy przede wszystkim wzgląd na dobra podlegające ochronie prawnej, o czym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji, której udzielenie wymaga przetworzenia, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); również nadużywanie prawa jest powodem wydania takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23, publik. CBOSA). Z kolei umorzenie postępowania następuje w sytuacji, gdy podmiot nie ma możliwości udzielić informacji zgodnie z wnioskiem i gdy pomimo powiadomienia o tym na piśmie wnioskodawcy ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, wnioskodawca nie wyrazi zgody na taki sposób jej udostępnienia (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: 1) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, 2) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub gdy nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 3) gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wydawanie decyzji w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, jest więc bezpodstawne. W sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 227/13, wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, publik. CBOSA). Co więcej, na organie nie spoczywa obowiązek przekazywania dokumentów, których nie ma, nawet jeśli powinien je posiadać. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 i wskazane w nim stanowisko NSA w wyroku z 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03 i z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, publik. j.w.). Należy przy tym podkreślić, że "wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (tak NSA w wyroku z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 187/13, publik. j.w.).Podobne stanowisko wyrażane jest w literaturze przedmiotu: "Natomiast gdy organ wyda decyzję administracyjną o odmowie dostępu do informacji publicznej zamiast poinformowania zwykłym pismem o braku podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja ta może zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." (Zygmunt Łukasz, Formy zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, LEX/el. 2023). Skoro w rozpatrywanej sprawie Szef AW nie wytworzył, a więc nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, wystarczyło jedynie poinformowanie o tym Stowarzyszenia na piśmie. W zaistniałych okolicznościach wydanie decyzji było bezpodstawne, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż obowiązek informacyjny po stronie organu został zrealizowany. Nie zachodzi potrzeba wydania decyzji umarzającej postępowanie, gdyż ta forma rozstrzygnięcia została zastrzeżona dla przypadku przewidzianego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który w sprawie nie zachodzi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wpis od skargi w kwocie 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.