II SA/Wa 2003/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D.P. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę zdanie odrębne złożyła s. Joanna Kube Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zw. dalej "Szef CBA", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku D. P., zw. dalej "skarżącym", "wnioskodawcą" o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2024 r. D. P. złożył się do Szefa CBA wniosek o wydanie decyzji ustalającej od dnia [...] stycznia 2024 r. nowej stawki uposażenia zasadniczego obowiązującej na zajmowanym przez niego wówczas stanowisku służbowym, powiększonej o wartość 20%, czyli wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał przepisy obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na 2024 r. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745), zw. dalej "rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego". Wnioskodawca wniósł nadto o wyrównanie wszystkich świadczeń wypłaconych w związku z odejściem ze służby w CBA, a także przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA zaktualizowanej informacji w zakresie podstawy wyliczenia świadczenia emerytalnego. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał na pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym do dnia [...] lutego 2024 r., a zatem po wejściu w życie ustawy budżetowej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Szef CBA, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wnioskodawcy nowej stawki uposażenia zasadniczego. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Podał, że w prawomocnym postanowieniu z dnia 31 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 689/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2)". Zdaniem ww. Sądu takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1382/11). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., (sygn. akt III OSK 1672/21), NSA zaznaczył, że "stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb". We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym wobec opisanego postanowienia wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydanie stosownych decyzji, wypłatę należnych świadczeń oraz przesłanie informacji do ZER MSWiA o prawidłowej wysokości świadczenia stanowiącego podstawę do wyliczenia jego emerytury. Skarżący wskazał, iż uzasadnienie ww. postanowienia w żaden sposób nie odnosi się merytorycznie do argumentów jego wniosku z [...] czerwca 2024 r., jak również nie wskazuje dlaczego Szef CBA uważa, że do funkcjonariuszy CBA nie mają zastosowania przepisy powszechnie obowiązującego prawa – ustawy budżetowej, na podstawie których to przepisów szefowie innych służb dokonali waloryzacji uposażeń funkcjonariuszy którzy pozostawali w służbie po [...] stycznia 2024 r. i tak jak on, odeszli ze służby w pierwszych miesiącach tego roku na emeryturę. Przywołując treść art. 32 Konstytucji wnioskodawca podał, że emerytowani funkcjonariusze CBA mają takie same prawa jak emerytowani funkcjonariusze innych służb. Tym samym nie może być tak, że funkcjonariusze innych służb otrzymują waloryzację uposażenia zgodnie z przyjętą ustawą budżetową, spłatę za wskazany okres oraz podwyższoną emeryturę zgodnie z nowym naliczeniem, a Szef CBA stwierdza, że funkcjonariuszom CBA takie prawo nie przysługuje i nie wyjaśnia dlaczego nie obowiązują przepisy polskiego prawa, a emerytowani funkcjonariusze nie są równi wobec prawa, są gorzej traktowani przez władze publiczną i dyskryminowani z powodu miejsca służby. Stanowisko Szefa CBA jest tym bardziej niezrozumiałe, że w piśmie z dnia [...] marca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia [...] lutego 2024 r. Szef CBA podaje, że "Centralne Biuro Antykorupcyjne jest świadome faktu, że zgodnie z ustawą budżetową na rok 2024 r. średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej wynosi 120% (...). Wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach br. Rozwiązanie takie generuje nie tylko znaczne koszty dla budżetu CBA (wypłata wyrównania, zwiększenie odpraw) ale również dla budżetu Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych". W dalszej części pisma przekonuje, aby rozporządzenie obowiązywało od [...] kwietnia 2024 r. Treść ta wskazuje, że Szef CBA miał pełną świadomość prawną, że zwolnionym po [...] stycznia 2024 r. funkcjonariuszom należy się waloryzacja uposażenia zgodnie z zapisami przyjętej ustawy budżetowej na rok 2024 oraz o przepisach ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692), zw. dalej "ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej". Podał, że skoro pozostawał w czynnej służbie w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2024 r., żądanie ustalenia nowego wynagrodzenia za powyższy okres jest zasadne i winno być niezwłocznie zrealizowane przez pracodawcę. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Szef CBA, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ podał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184), zw. dalej "ustawą o CBA", Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Wyjaśnił w tym zakresie, że stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie jaką jest służba w CBA są decyzjami uznaniowymi. Wobec powyższego, zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych organu. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie przywołano prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 689/23), wydane w sprawie byłego funkcjonariusza CBA wskazujące, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2)". Zdaniem Sądu "takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb" (postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt IOSK 1382/11). Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym ocenił, że wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2024 r. prawidłowo ustalił stan faktyczny spawy i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie mogło być wszczęte bowiem decyzja w zakresie w jakim domagał się wnioskodawca jest aktem z zakresu podległości służbowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa CBA z dnia [...] września 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 9 ust 1, pkt 3 lit. a i art 40 ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 (Dz. U. z 2024 r. poz. 122), zw. dalej "ustawą budżetową", w zw. art. 2 pkt 2, art. 5, pkt d, art. 6, art. 8 ustaw o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej w zw. z § 1, 2 i 3 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego, wydanego w celu realizacji zapisów ustawy budżetowej, poprzez zaniechanie ustalenia (nieustalenie) 20% wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskodawcy od dnia [...] stycznia 2024 r. pomimo tego, że taki obowiązek ustawowy wynika z wyżej wskazanych aktów prawnych oraz wskazane akty prawne dotyczą wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili czynnie służbę dnia [...] stycznia 2024 r.; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało błędne ustalenie przyczyn odmówienia wszczęcia postępowania; - art. 61 a k.p.a., poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego; - art. 6 k.p.a., w tym zasady praworządności, poprzez uznanie, że ustalenie stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA wynika ze stosunku służbowego, a nie z delegacji ustawowej kształtującej obowiązek Szefa CBA do ustalenia ww. funkcjonariuszowi od dnia [...] stycznia 2024 r., nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość 20 %, wynikający z ustawy budżetowej oraz ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz wydanego w celu realizacji ww. ustawy budżetowej w przedmiotowym zakresie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego; - art. 7 k.p.a, poprzez niewydanie decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o 20% od dnia [...] stycznia 2024 r., w aspekcie obowiązkowego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia, naruszającego nie tylko zaufanie obywatela do władzy publicznej, ale również zasadę bezstronności i równego traktowania, odmawiającego skarżącemu wydania decyzji ustalającej nową wysokość jego uposażenia zasadniczego zgodnie w ww. ustawą budżetową, w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze CBA pełniący w dniu [...] stycznia 2024 r. służbę, taki wzrost uposażenia zasadniczego zgodnie z regulacjami ustawy budżetowej otrzymali. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwijając ww. zarzuty stwierdził, że argumentacja organu stanowi swobodną interpretacją stanu prawnego, nie mającego związku z przedmiotową sprawą tzn. prawnego obowiązku Szefa CBA do wydania decyzji personalnej, podwyższającej zgodnie z wymogiem i nakazem ustawowym, jego uposażenie zasadnicze ze wszystkimi tego konsekwencjami finansowymi od dnia [...] stycznia 2024 r. Odmowa waloryzacji uposażenia zasadniczego oraz odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami ustawy budżetowej z 2024 r. przez Szefa CBA, w sposób oczywisty narusza przepisy prawa w niej zawarte, jak również zasady równego traktowania wobec prawa i jest pogwałceniem podstawowych praw i wolności człowieka. Takie działania są niedopuszczalne i jako niezgodne z prawem, nieważne. W opisanej materii nie występuje uznaniowość organu. Podał, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu orzeczenie NSA sygn. akt. III OSK 1672/21, w żaden sposób nie dotyczy stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy. Indolencją prawną jest powoływanie się na zawarte w podanym orzeczeniu żądania funkcjonariusza ABW w indywidualnej sprawie, podwyższenia mu grupy zaszeregowania na podstawie rozporządzenia dotyczącego funkcjonowania tej służby, w aspekcie obligatoryjnego obowiązku Szefa CBA dotyczącego waloryzacji uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy pozostających w służbie w dniu [...] stycznia 2024 r., wynikającego z ustawy budżetowej. Wywodzenie z powyższego tożsamych stosunków prawnych jest niedorzeczne i błędne. Wskazane konkluzje i wnioski na podstawie ww. orzeczenia NSA są niewłaściwe i oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ostatecznie stwierdził, że utrzymanie przez Szefa CBA w mocy zaskarżonego postanowienia i odmowa waloryzacji uposażenia zasadniczego oraz odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami ustawy budżetowej z 2024 r., w sposób oczywisty narusza przepisy prawa w niej zawarte, jak również zasady równego traktowania wobec prawa i jest pogwałceniem podstawowych praw i wolności człowieka. Dyskryminacja taka jest zabroniona przez prawo, zakazuje jej zarówno wewnętrzne prawo polskie, jak i prawo Unii Europejskiej. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1685 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sprawa sprowadza się do oceny, czy rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwiększenie uposażenia zasadniczego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Należy przede wszystkim wskazać, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184) przewidziano, w jakich przypadkach zachodzi konieczność wydania decyzji (art. 54 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1). Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust.2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Z kolei art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1 ustawy o CBA wskazują na formę decyzji w zakresie rozstrzygania o premii, dodatku specjalnego i dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 89 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (ust. 1). Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Z kolei ust. 5 stanowi, że przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 5, jednak nie może ona być niższa niż 3,5-krotność kwoty bazowej, uwzględniając specyfikę i warunki pełnionej służby (ust. 6). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7). W ocenie Sądu kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. W myśl § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w decyzji o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Nadto, jak wskazuje § 5 ust. 2 pkt 7 ww. aktu, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii. Natomiast jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745), zw. dalej "rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r.", w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego". W załączniku do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia [...] stycznia 2024 r. Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień złożenia wniosku nie był funkcjonariuszem CBA. Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21). Jak już wskazano, przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy podwyższenia uposażenia zasadniczego. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. I choć słusznie wskazuje skarżący, iż w tej sprawie nie mamy do czynienia z "indywidualnym roszczeniem awansowym", a podwyżką wynikającą z ustawy budżetowej to jednak aby wydać żądane przez skarżącego rozstrzygnięcie organ musiałby mieć do tego podstawę prawną. Jak już wskazano takowej podstawy obowiązujące przepisy nie przewidują. Z powyższych względów Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu oparte o art. 61a § 1 k.p.a. albowiem Szef CBA nie miał podstaw do wydania decyzji w zakresie w jakim domagał się tego skarżący. Zupełnie nietrafiona jest argumentacja skarżącego, że organ winien był wydać decyzję merytoryczną, której uzasadnienie winno zawierać przedstawienie przesłanek, z powodu których zaniechał wydania decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącego. Jak już wyżej wyjaśniono aby wydać decyzję i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (choćby negatywnie dla skarżącego) Szef CBA musiałby mieć podstawę prawna takiego działania. Skoro, jak wykazano, takiej podstawy prawnej brak, to organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, a więc wydać rozstrzygnięcie procesowe. To z kolei determinuje ocenę sądu administracyjnego w tej sprawie. Sąd dokonuje bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Poza oceną Sądu pozostać muszą kwestie merytoryczne podnoszone przez skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze skoro organ tych kwestii nie rozstrzygał. Skarżący w skardze koncentruje się na kwestiach związanych z zasadnością podwyższenia skarżącemu uposażenia zasadniczego. Tymczasem w tej sprawie kwestią podstawową i kluczową był rozstrzygnięcie czy rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwiększenie uposażenia zasadniczego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Tego skarżący zdaje się nie zauważać. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wskazanych w skardze). Organ właściwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. będący podstawą rozstrzygnięcia, właściwie zgromadził i ocenił materiał dowodowy, a następnie wnioski i argumentację w sposób wystarczający zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji